Glücksspielstaatsvertrag 2021: Zwischenfazit zu drei Jahren Neuregulierung

Seit 2021 ist der Glücksspielstaatsvertrag in Deutschland in Kraft, 2026 erfolgt die nächste Evaluierung. Bis es zu weitreichenden Änderungen kommen könnte, vergeht noch mindestens Zeit bis 2028. Das Hauptziel der Regulierung war und ist es, Glücksspiel in einen sicheren Markt zu kanalisieren und den Schwarzmarkt einzudämmen.

Wie Studien und Untersuchungen zeigen, funktioniert das weniger gut als angenommen. Teilweise wird sogar von einer Schwarzmarktquote von knapp 50 Prozent gesprochen. Besonders prägnant zeigte sich der Glücksspiel-Survey von 2023, bei der Daten zum Glücksspielverhalten in Deutschland erhoben wurden. Diese belegten, dass in vielen Bereichen ein Anstieg zu verzeichnen war, in anderen (z.B. Sportwetten) aber auch Rückgänge stattfanden.

Nachfolgend berichten wir darüber, wie der Stand 2024 ist und welche Themen bei der Evaluierung des GlüStV im Jahr 2026 auf der Agenda stehen könnten.

Glücksspiel in Deutschland nur mit offizieller Lizenz der GGL erlaubt

Laut Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags ist die Durchführung von Glücksspielen und Sportwetten in Deutschland nur dann erlaubt, wenn eine offizielle Lizenz der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) vorliegt. Das impliziert auch, dass Sportwettenanbieter ohne LUGAS nicht in der Lage sind, eine solche Lizenz zu beantragen.

Die Abkürzung LUGAS steht für „Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem“. An diese Datenbank müssen sich alle Anbieter anschließen, die hierzulande eine Lizenz beantragen wollen. Es findet dann ein dauerhafter Datenaustausch statt, um die im GlüStV. festgelegte Einzahlungsgrenze von 1.000 Euro/Monat zu überwachen und auffällige Spielmuster bei Glücksspielern zu erkennen.

Nach wie vor gibt es eine Reihe von Anbietern, die zwar eine EU-Lizenz innehaben, sich aber bislang nicht um eine deutsche Lizenz bemüht haben. Sie berufen sich auf die Dienstleistungsfreiheit innerhalb der EU und halten ihr Angebot trotzdem für den deutschen Markt bereit. Da es bislang keine Netzsperren im deutschen Internet gibt, können Spieler weiterhin darauf zugreifen.

Warum der Schwarzmarkt noch immer eine Herausforderung ist

Wie eine alarmierende Studie der Glücksspielindustrie zeigte, sollen rund 49,3 % aller Spielteilnahmen auf nicht legalen Portalen erfolgen. Damit läge die mit dem GlüStV angestrebte Kanalisierungsrate gerade einmal bei 50,7 %. Zu wenig, um den Glücksspielstaatsvertrag als Erfolg zu betiteln.

Wie die Studie herausgefunden haben will, entfallen 28,9 % der Spielteilnahmen auf Anbieter mit EU-Lizenz, 19,9 % auf Offshore-Angebote mit Sitz in Curacao. Aus der Studie ging ebenfalls hervor, dass rund 75 % der Gesamtumsätze (Bruttospielerträge) auf dem nicht-legalen Markt entfallen. Stimmen diese Zahlen, entgehen Deutschland jährlich Steuereinnahmen im Wert von mehreren hundert Millionen Euro.

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder hat sich zu den Ergebnissen geäußert und festgehalten, dass die eigenen Ermittlungen deutlich abweichend ausfallen würden. Bei einer intern durchgeführten Marktanalyse habe sich ergeben, dass illegale Spielangeboten lediglich ein Marktvolumen von maximal 500.000 Euro ausmachen würden. Das würde einem maximalen Anteil zwischen zwei und vier Prozent des regulierten Markts entsprechen. Weiterhin gehe die GGL davon aus, dass es bis zu 900 nicht-lizenzierte Portale in Deutschland gäbe.

Unabhängig davon, welche Studienergebnisse die aktuelle Marktlage korrekt widerspiegeln, sind sich Glücksspielverbände einig, dass es neue Denkansätze braucht. Nur dadurch sei es möglich, das angestrebte Kanalisierungsziel des GlüStV. auch tatsächlich zu erreichen.

Konkrete Vorschläge sind:

• Größere Vielfalt bei Sportwetten und Glücksspielen
• Wegfall der Wartezeit von fünf Minuten beim Wechseln eines Spiels oder Spielanbieters
• Schnellere Genehmigungen durch die GGL
• Erhöhung der zulässigen Einsätze an Spielautomaten (bislang max. 1,00 Euro)
• Wechsel von der Spieleinsatzsteuer auf die Besteuerung von Bruttospielerträgen

Gleichzeitig wird von der GGL erwartet, dass sie sich stärker gegen Werbung illegaler Maßnahmen zur Wehr setzt. Diesen Weg scheint jetzt zumindest die Suchmaschine Google einzuschlagen. Ab Oktober 2024 soll es nicht-lizenzierten Anbietern nicht mehr möglich sein, kostenpflichtige Anzeigen in Deutschland auszuspielen. Dieses Privileg wird künftig nur noch GGL-konformen Anbietern zuteilwerden.

Aktuelle Sonderwege in Bayern und Schleswig-Holstein

Als ein Problem scheint auch das generalisierte Verbot von digitalen Tischspielen (mit Ausnahme von Poker) zu gelten. Wie im Glücksspielstaatsvertrag manifestiert, liegt das alleinige Recht zur Durchführung bei staatlichen Anbietern. Davon hat die Spielbank Bayern nun Gebrauch gemacht, allerdings nicht wie gewohnt im landbasierten Umfeld. Stattdessen hat sie als erste staatliche Institution die Möglichkeit geschaffen, Roulette und andere Tischspiele online zu spielen.

Schleswig-Holstein geht noch einen Schritt weiter und vergibt (erneut) eigene Lizenzen an private Glücksspielanbieter. Vier davon erhielten jüngst die Erlaubnis, online nun offiziell Tischspiele bereitzustellen. Das Angebot richtet sich bislang nur an Spieler mit Wohnsitz in Schleswig-Holstein. Dieser Weg ist nicht ganz unbekannt, denn schon bevor der GlüStV in Kraft trat, vergab das Bundesland Lizenzen.

Fraglich ist, ob dieser Sonderweg tatsächlich im Einklang mit den Vorgaben der GGL steht und ob es Schule machen könnte. Rheinland-Pfalz hatte sich erst kürzlich zur geplanten Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags geäußert und angedeutet, dass eine Weiterentwicklung des Marktes und Länderebene denkbar sei.

Gänzlich ausgeschlossen ist es also nicht, dass die Regulierung des Glücksspiels künftig nicht mehr über eine bundesweite Institution erfolgt, sondern landesspezifische Sonderregelungen zum Zuge kommen.

Evaluierung aller bisheriger Maßnahmen erfolgt 2026

Auch wenn es zwischenzeitlich bereits 2023 eine Bestandsaufnahme gab, steht die offizielle Evaluierung für 2026 an. Viele Experten stellen sich schon jetzt die Frage, wie es mit dem Glücksspiel in Deutschland weitergeht und ob der GlüStV. in seiner jetzigen Form gescheitert ist.

Gültig ist er immerhin noch bis 2028, aber auch hier drohte Rheinland-Pfalz bereits damit, schon vorher eigene Maßnahmen zu ergreifen, um den Schwarzmarkt einzudämmen und sichere Möglichkeiten für Spieler zu schaffen. Schon seit Anbeginn der Umsetzung des GlüStV gab es Kritik an Schwachstellen, die es zu überarbeiten gilt.

Die Kanalisierung aus dem Schwarzmarkt hinaus steht dabei im Mittelpunkt. Ein Problem scheint die Spieleinsatzsteuer zu sein, die in Europa so einzigartig ist. Sie führt dazu, dass die Spielanbieter die RTP-Quote (Return to Player) einzelner Online-Slots senken mussten, um ihre Gewinne zu sichern.

Für Spieler ein Grund, auf ausländische Anbieter zurückzugreifen, bei denen höhere Gewinnchancen winken. Bislang scheint vieles darauf hinzudeuten, dass die Attraktivität von deutschen Online-Spielotheken kaum messbar ist. Solange das Angebot im Ausland ansprechender und vielversprechender ist, werden insbesondere Langzeitzocker nicht in Deutschland bleiben.

Bei der Evaluierung des GlüStV wird es also nicht nur darum gehen müssen, die Schwarzmarktzahlen festzuschreiben. Thema muss vor allem sein, welche Maßnahmen zu mehr Attraktivität bei gleichzeitiger Sicherheit führen könnten. Denn um die Spieler zu halten und vor dem Zugriff auf illegale Angebote zu schützen, muss das Angebot ausreichend, vielfältig und vor allem wettbewerbsfähig sein.