BVerfG: Regelungen des Niedersächsischen Polizeigesetzes zur vorbeugenden Telefonüberwachung nichtig

Die Regelungen des § 33a Abs. 1 Nr. 2 und 3 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit
und Ordnung (Nds.SOG), die die Polizei zur Telekommunikationsüberwachung zum Zwecke
der Verhütung und der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten ermächtigen, sind wegen Verstoßes
gegen das Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG) nichtig. Dies entschied der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts
mit Urteil vom 27. Juli 2005. Der Niedersächsische Gesetzgeber habe teilweise seine Gesetzgebungskompetenz überschritten. Da der Bundesgesetzgeber die Verfolgung von Straftaten
durch Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung in der Strafprozessordnung abschließend geregelt
habe, seien die Länder insoweit von der Gesetzgebung ausgeschlossen. Zudem sei die gesetzliche
Ermächtigung insgesamt nicht hinreichend bestimmt und genüge nicht den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.
Ferner fehlten im Gesetz Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater
Lebensgestaltung.

Damit war die Verfassungsbeschwerde eines Richters, der sich durch die angegriffenen Regelungen in
seinem Fernmeldegeheimnis verletzt sah, erfolgreich (weitere Sachverhaltsinformationen finden Sie in der
Pressemitteilung Nr. 10/2005 vom 28. Januar 2005).

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

1. Die angegriffenen Regelungen sind formell verfassungswidrig
a) Im Änderungsgesetz fehlt der nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG (Zitiergebot) erforderliche Hinweis auf
die Einschränkung des Art. 10 Abs. 1 GG (Fernmeldegeheimnis). Die Nichtbeachtung des Zitiergebots
bleibt für die Wirksamkeit des angegriffenen Gesetzes aber ohne Konsequenzen.
b) Der niedersächsische Gesetzgeber hat seine Gesetzgebungskompetenz durch die Regelungen über die
Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten überschritten.

Die Telekommunikationsüberwachung ist nicht auf die Verhütung von Straftaten beschränkt, sondern
sieht in § 33a Abs. 1 Nr. 2 und 3 Nds.SOG auch die „Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten„ als
eigenständiges Tatbestandsmerkmal vor. Die Daten werden also zur Verwertung in einem künftigen
Strafverfahren und damit zur Strafverfolgung erhoben. Eine solche Verfolgungsvorsorge gehört zum gerichtlichen
Verfahren im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG und daher zur konkurrierenden Gesetzgebung.
Von der konkurrierenden Gesetzgebung zur Strafverfolgung hat der Bundesgesetzgeber im Bereich der
Telekommunikationsüberwachung abschließend Gebrauch gemacht und sich dabei gegen zusätzliche, in
das erweiterte Vorfeld einer Straftat vorgelagerte Maßnahmen entschieden. Dem Erfordernis eines frühzeitigen
Einsatzes der Telekommunikationsüberwachung hat der Bundesgesetzgeber dadurch Rechnung
getragen, dass er die Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen bereits im Vorbereitungsstadium
zulässt. Die gezielten Eingrenzungen könnten hinfällig werden, wenn die Länder vergleichbare Maßnahmen
zur Telekommunikationsüberwachung ebenfalls mit dem Ziel der Sicherung späterer Strafverfolgung
unter anderen, etwa geringeren, Voraussetzungen normieren könnten.
2. Die angegriffenen Normen sind auch in materieller Hinsicht nicht mit der Verfassung vereinbar.
a) Die weite Ermächtigung des § 33a Abs. 1 Nr. 2 und 3 Nds.SOG zur Verhütung und zur Vorsorge für
die Verfolgung von Straftaten wird dem Bestimmtheitsgebot nicht gerecht.
Die Telefonüberwachung nach § 33a Abs. 1 Nr. 2 Nds.SOG setzt voraus, dass Tatsachen die Annahme
rechtfertigen, dass jemand in der Zukunft Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wird. Das Gesetz
setzt nicht einen konkreten, in der Entwicklung begriffenen Vorgang, dessen Planung oder eine Vorbereitungshandlung
voraus. Es genügt die auf Tatsachen gegründete Annahme, dass jemand Straftaten
von erheblicher Bedeutung begehen wird. Das Gesetz enthält keine einschränkenden Tatbestandsmerkmale,
die die – gerade im Bereich der Vorfeldermittlung schwierige – Abgrenzung eines harmlosen von
dem in eine Straftatenbegehung mündenden Verhaltens ermöglichen. Die Ausrichtung auf „Straftaten von erheblicher Bedeutung„ trägt nicht zu einer Präzisierung bei. Dieses Tatbestandsmerkmal bietet keine
Anhaltspunkte dafür, wann ein Verhalten auf die künftige Begehung solcher Straftaten hindeutet.
Nicht hinreichend bestimmt ist ferner die Regelung in § 33a Abs. 1 Nr. 3 Nds.SOG, die zur
Überwachung der Telekommunikation bei Kontakt- oder Begleitpersonen ermächtigt. Zu der Unsicherheit,
wer als potenzieller Straftäter in Betracht kommt, tritt hier die Unklarheit, die mit dem
Begriff der Kontakt- oder Begleitperson verbunden ist. Nach der gesetzlichen Definition ist dies jede
Person, die mit dem potentiellen Straftäter so in Verbindung steht, dass durch sie Hinweise über die angenommene
Straftat gewonnen werden können. Wann dies der Fall ist, lässt das Gesetz aber offen.
b) Die angegriffenen Normen genügen auch nicht den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Die Überwachung
der Telekommunikation auf der Grundlage des § 33a Abs. 1 Nr. 2 und 3 Nds.SOG ermöglicht
einen schwerwiegenden Eingriff in das Fernmeldegeheimnis. Durch die Datenerhebung lassen
sich Einblicke insbesondere in das Kommunikationsverhalten, das soziale Umfeld sowie persönliche
Gewohnheiten der überwachten Person gewinnen. Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit dürfen
nicht in unangemessenem Verhältnis zu den Zwecken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung
dient. Die Datenerhebung hat den legitimen Zweck, Straftaten von erheblicher Bedeutung zu verfolgen
und zu verhüten. Das Gewicht dieses Belanges ist von dem durch die Norm geschützten Rechtsgut und
der Intensität seiner Gefährdung abhängig. Begnügt sich das Gesetz mit nicht näher eingegrenzten Tatsachen,
die die Annahme einer künftigen Straftat rechtfertigen, kann der schwere Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis
nur dann als angemessen bewertet werden, wenn der zu schützende Gemeinwohlbelang
allgemein sowie im konkreten Fall überragend wichtig ist. Eine solche Einengung aber fehlt in dem
Gesetz.

Auch das Tatbestandsmerkmal der „Straftaten von erheblicher Bedeutung„ trägt den Anforderungen an
das besondere Gewicht des zu verfolgenden Rechtsguts nicht Rechnung. Den im Gesetz aufgeführten
Straftaten ist schon kein auf die Besonderheiten der Telekommunikationsüberwachung im Vorfeld zugeschnittenes
gesetzgeberisches Konzept zu entnehmen, das sich auf den Schutz besonders hochrangiger
Rechtsgüter bezieht und beschränkt. Auch enthält das Gesetz keine abschließende Umschreibung der
Straftaten. Eine einengende Auslegung des Begriffs der Straftaten von erheblicher Bedeutung ist ausgeschlossen.
Das Defizit an Normenklarheit würde dadurch nur verschärft.

Hinzu kommt, dass § 33a Abs. 1 Nr. 2 und 3 Nds.SOG die für die Prognose und die Abwägung nutzbaren
Tatsachen nicht hinreichend umschreibt. Die Bestimmtheitsmängel wirken sich auf die Prüfung der
Angemessenheit aus. Denn es fehlt an einem Maßstab für die abwägende Prüfung, ob die tatsächlichen
Anhaltspunkte des Gewichts des gefährdenden Rechtsguts ausreichen..
c) Schließlich enthält das Gesetz auch keine hinreichenden Vorkehrungen zur Vermeidung von Eingriffen
in den absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung. Zwar gelten für die Telekommunikationsüberwachung
nicht die für die Wohnraumüberwachung in dem Urteil des Senats zum Großen
Lauschangriff (BVerfGE 109, 279) dargelegten Anforderungen. Wegen des Risikos, dass die Abhörmaßnahme
Kommunikation aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung erfasst, ist sie aber allenfalls
bei einem besonders hohen Rang des gefährdeten Rechtsguts und einer hohen Intensität der Gefährdung
hinzunehmen. Ferner müssen konkrete Anhaltspunkte auf einen unmittelbaren Bezug zur zukünftigen Begehung
der Straftat schließen lassen. Erforderlich sind auch Sicherungen, dass Kommunikationsinhalte
des höchstpersönlichen Bereichs nicht verwertet und dass sie unverzüglich gelöscht werden, wenn es
ausnahmsweise zu ihrer Erhebung gekommen ist. An derartigen Regelungen aber fehlt es im Gesetz.

Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvR 668/04 –

Karlsruhe, den 27. Juli 2005