BVerfG: 5%-Klausel bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein verstößt gegen Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit
Der Antrag der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Landesverband
Schleswig-Holstein, der sich gegen die Beibehaltung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
Kommunalwahlgesetz richtet, war erfolgreich. Die Partei DIE LINKE,
Landesverband Schleswig-Holstein war dem Antrag beigetreten. Der Zweite
Senat des Bundesverfassungsgerichts stellte mit Urteil vom 13. Februar
2008 fest, dass der Landtag Schleswig-Holstein in das Recht der
Antragstellerin auf Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit dadurch
eingegriffen hat, dass er einen Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN bezüglich der Fünf-Prozent-Klausel abgelehnt hat. Dieser
Eingriff ist nicht gerechtfertigt. Hinreichende Gründe, die die
Beibehaltung der Fünf-Prozent-Sperrklausel zur Sicherung der
Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen in Schleswig-Holstein nach
den rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen erforderlich machen,
sind nicht ersichtlich.
(Zum Sachverhalt vgl. Pressemitteilung Nr. 107/2007 vom 5. November 2007)
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:
I. Mit 7 : 1 Stimmen bejahte der Zweite Senat die Zulässigkeit des
Organstreitverfahrens. Die Ablehnung des Gesetzesantrags der Fraktion
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Abschaffung der Fünf-Prozent-Sperrklausel
bildet hier einen zulässigen Angriffsgegenstand im
Organstreitverfahren. Der Antragsgegner hat sich mit der Beibehaltung
der Fünf-Prozent-Sperrklausel im Schleswig-Holsteinischen
Kommunalwahlrecht inhaltlich befasst und einen ausdrücklich auf die
Abschaffung der Sperrklausel gerichteten Gesetzentwurf im
parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Damit steht im vorliegenden Fall
die Ablehnung des Gesetzentwurfes dem als Maßnahme zu wertenden Erlass
eines Gesetzes gleich. In beiden Fällen befasst sich der Gesetzgeber im
parlamentarischen Verfahren inhaltlich mit der Frage der Sperrklausel
im Kommunalwahlrecht und trifft eine Entscheidung, die in die
Statusrechte der Antragstellerin eingreift.
II. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
Kommunalwahlgesetz bewirkt eine Ungleichgewichtung der Wählerstimmen.
Sie werden hinsichtlich ihres Erfolgswerts ungleich behandelt, je
nachdem, ob die Stimme für eine Partei abgegeben wurde, die mehr als
fünf Prozent der Stimmen auf sich vereinigen konnte, oder für eine
Partei, die an der Fünf-Prozent-Sperrklausel gescheitert ist. Letztere
Wählerstimmen bleiben ohne Erfolg. Zugleich wird durch die
Fünf-Prozent-Sperrklausel das Recht der Antragstellerin auf
Chancengleichheit beeinträchtigt. Dieser Eingriff in das Recht der
Antragstellerin auf Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit ist
nicht gerechtfertigt.
1. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel kann nicht damit gerechtfertigt
§§ werden, dass sie dem Zweck diene, verfassungsfeindliche oder
§§ (rechts-)extremistische Parteien von der Beteiligung an kommunalen
§§ Vertretungsorganen fernzuhalten. Die Fünf-Prozent-Sperrklausel wirkt
§§ nicht nur gegen (unerwünschte) extremistische Parteien, sondern
§§ trifft alle Parteien gleichermaßen, ebenso wie kommunale
§§ Wählervereinigungen und Einzelbewerber. Für die Bekämpfung
§§ verfassungswidriger Parteien steht das Parteiverbotsverfahren zur
§§ Verfügung.
2. Auch in der Sicherung der Gesamtwohlorientierung politischer Kräfte
§§ kann gegenwärtig kein zwingender Grund für die Beibehaltung der
§§ Fünf-Prozent-Sperrklausel gesehen werden. Aus der Garantie der
§§ kommunalen Selbstverwaltung folgt, dass die Auslese der Kandidaten
§§ für die kommunalen Vertretungskörperschaften jedenfalls auch nach
§§ partikularen Zielen möglich sein muss und daher nicht ausschließlich
§§ den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am
§§ Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden
§§ darf. Es muss daher auch ortsgebundenen, lediglich kommunale
§§ Interessen verfolgenden Wählergruppen das Wahlvorschlagsrecht und
§§ ihren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen
§§ gewährleistet sein.
§
3. Aus der Erforderlichkeit der Fünf-Prozent-Sperrklausel für
§§ Bundestags- oder Landtagswahlen kann nicht ohne weiteres auf die
§§ Erforderlichkeit der Sperrklausel auch für Kommunalwahlen
§§ geschlossen werden. Bei gesetzgebenden Körperschaften sind klare
§§ Mehrheiten zur Sicherung einer politisch aktionsfähigen Regierung
§§ unentbehrlich. Anders als staatliche Parlamente üben
§§ Gemeindevertretungen und Kreistage dagegen keine
§§ Gesetzgebungstätigkeit aus. Vielmehr sind ihnen in erster Linie
§§ verwaltende Tätigkeiten anvertraut.
§
4. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, das Ziel der
§§ Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung mit dem
§§ Gebot der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit politischer
§§ Parteien zum Ausgleich zu bringen. Bei seiner Prognoseentscheidung
§§ darf sich der Gesetzgeber aber nicht auf die Feststellung der rein
§§ theoretischen Möglichkeit einer Beeinträchtigung der
§§ Funktionsfähigkeit beschränken; erforderlich ist vielmehr eine mit
§§ einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Beeinträchtigung.
§
§§ Hinreichende Gründe, die die Beibehaltung der
§§ Fünf-Prozent-Sperrklausel zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der
§§ Kommunalvertretungen in Schleswig-Holstein nach den rechtlichen und
§§ tatsächlichen Verhältnissen erforderlich machen, sind nicht
§§ ersichtlich. Bei der Prognoseentscheidung des Gesetzgebers kommt der
§§ Ausgestaltung des Kommunalverfassungsrechts in Schleswig-Holstein
§§ entscheidendes Gewicht zu.
§
§§ a) Mit der Einführung der Direktwahl der Bürgermeister in
§§§§§ hauptamtlich verwalteten Gemeinden sowie der Landräte ist das
§§§§§ zentrale Element weggefallen, das bislang die Rechtfertigung der
§§§§§ Fünf-Prozent-Sperrklausel im schleswig-holsteinischen
§§§§§ Kommunalwahlrecht gestützt hat. Nach der Änderung der
§§§§§ Kommunalverfassung in Schleswig-Holstein im Jahr 1995 sind für
§§§§§ die Wahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte
§§§§§ stabile Mehrheitsverhältnisse, die durch das Auftreten von
§§§§§ Splitterparteien in Kommunalvertretungen und Kreistagen gefährdet
§§§§§ werden könnten, nicht mehr notwendig. Die Direktwahl des
§§§§§ Bürgermeisters bzw. des Landrats garantiert zudem weitgehend eine
§§§§§ funktionierende Gemeindeverwaltung unabhängig von den
§§§§§ Mehrheitsverhältnissen in der Gemeindevertretung. Denn der
§§§§§ Bürgermeister trägt in eigener Zuständigkeit die alleinige
§§§§§ umfassende Verantwortung für die Leitung der Gemeindeverwaltung.
§§§§
§§§§§ Der Umstand, dass in ehrenamtlich verwalteten Gemeinden die
§§§§§ Gemeindevertretung nach wie vor für die Wahl des Bürgermeisters
§§§§§ zuständig ist, kann die Beibehaltung der
§§§§§ Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht rechtfertigen. In sämtlichen
§§§§§ ehrenamtlich verwalteten Gemeinden muss ein Wahlbewerber, um
§§§§§ sicher einen Sitz in der Gemeindevertretung zu erlangen, ohnehin
§§§§§ mindestens fünf Prozent der Wählerstimmen auf sich vereinigen.
§§§§§ Dies beruht darauf, dass alle ehrenamtlich verwalteten Gemeinden
§§§§§ in Schleswig-Holstein weniger als 10.000 Einwohner haben, was
§§§§§ dazu führt, dass maximal 19 Gemeindevertreter zu wählen sind. Bei
§§§§§ einem zu wählenden Gremium mit 19 Sitzen beträgt schon die
§§§§§ faktische Sperrklausel fünf Prozent. Der Wegfall der gesetzlich
§§§§§ normierten Fünf-Prozent-Sperrklausel würde sich in den
§§§§§ ehrenamtlich verwalteten Gemeinden – und damit in nahezu 95
§§§§§ Prozent aller schleswig-holsteinischen Gemeinden – praktisch
§§§§§ nicht auswirken.
§§§§
§§ b) Auch bei einer größeren Anzahl von Fraktionen oder
§§§§§ Einzelvertretern in der Gemeindevertretung oder im Kreistag
§§§§§ drohen keine nachhaltigen Gefahren für die Funktionsfähigkeit der
§§§§§ Kommunalvertretung. Für Sachentscheidungen reicht bereits eine
§§§§§ relative Abstimmungsmehrheit aus. Bei Wahlen gilt grundsätzlich
§§§§§ das Meiststimmenverfahren. Danach ist der Kandidat gewählt, auf
§§§§§ den mindestens eine Stimme mehr entfällt als auf eine andere
§§§§§ vorgeschlagene Person.
§§ c) Darüber hinaus liegt eine gänzliche Funktions- und
§§§§§ Entscheidungsunfähigkeit in Anbetracht der Regelungen der
§§§§§ Gemeinde- und der Kreisordnung fern, die insbesondere die
§§§§§ Entscheidungsfähigkeit der Kommunalvertretungen auch dann
§§§§§ sicherstellen, wenn das übliche Quorum der Beschlussfähigkeit
§§§§§ nicht zu erreichen ist. In der Praxis betrifft dies vor allem die
§§§§§ Fälle, in denen die Beschlussunfähigkeit von mehreren Mitgliedern
§§§§§ der Gemeindevertretung oder des Kreistags durch Verlassen einer
§§§§§ Sitzung herbeigeführt wird.
§§§§
§§ d) Auch eine Gefährdung der Arbeit in den Ausschüssen ist nicht
§§§§§ ernstlich zu befürchten. Die Gemeinde kann die Zahl der
§§§§§ Mitglieder der ständigen Ausschüsse frei bestimmen. Dabei ist
§§§§§ nicht von Belang, ob durch die Größe des Ausschusses
§§§§§ gewährleistet ist, dass alle Fraktionen darin mitwirken können.
§§§§§ Eine bestimmte Anzahl von Sitzen in der Gemeindevertretung
§§§§§ berechtigt Fraktionen nicht, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu
§§§§§ verlangen, um dann dort berücksichtigt zu werden.
§§§§
§§ e) Schließlich können die in den anderen Ländern ohne
§§§§§ Fünf-Prozent-Sperrklausel gemachten Erfahrungen bei der
§§§§§ Prognoseentscheidung nicht gänzlich außer Betracht gelassen
§§§§§ werden. Seit der Reformierung der Kommunalverfassungen bestehen
§§§§§ in nahezu allen Flächenländern wesentliche Übereinstimmungen in
§§§§§ den Kommunalverfassungen. Daher spielt für die
§§§§§ Prognoseentscheidung auch eine Rolle, dass schwerwiegende
§§§§§ Störungen der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen aus
§§§§§ anderen Ländern ohne Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht bekannt
§§§§§ geworden sind.
Pressemitteilung Nr. 16/2008 vom 13. Februar 2008
Urteil vom 13. Februar 2008 – 2 BvK 1/07 –