Artikel 2788
VG Berlin 2 A 25.00 (CDU/Parteienfinanzierung)
Urteil der 2. Kammer vom 31. Januar 2001 – VG 2 A 25.00 –
In der Verwaltungsstreitsache der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, vertreten durch die Parteivorsitzende, Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin,
Verfahrensbevollmächtigte: …,
gegen
die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages, Platz der Republik 1, 11011 Berlin,
Verfahrensbevollmächtigte: …,
beigeladen:
1. die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Wilhelmstraße 141, 10963 Berlin,
2. die Christlich-Soziale Union in Bayern, Nymphenburger Straße 64, 80335 München,
3. die Partei Bündnis 90/Die Grünen, Platz vor dem Neuen Tor 1, 10115 Berlin,
4. die Partei des Demokratischen Sozialismus, Kleine Alexanderstraße 28, 10178 Berlin,
5. die Freie Demokratische Partei, Reinhardstraße 14, 10117 Berlin,
6. die Republikaner, Postfach 34 69, 95002 Hof, Verfahrensbevollmächtigte: …,
7. die Deutsche Volksunion, Paosostraße 2, 81293 München,
8. die Partei Initiative Pro DM, Tiergartenstraße 17, 40237 Düsseldorf,
9. die Ökologisch-Demokratische Partei, Bohnesmühlgasse 5, 97070 Würzburg,
10. die Nationaldemokratische Partei Deutschlands, Seelenbinder Straße 42, 12555 Berlin, Verfahrensbevollmächtigter: …,
11. der Südschleswigsche Wählerverband, Schiffsbrücke 42, 24939 Flensburg, Verfahrensbevollmächtigte: …,
12. die STATT-Partei, Güterweg 32 a. 57076 Siegen,
13. die Wählergemeinschaft Schleswig-Holstein, Friedrichstraße 11 b, 24306 Plön,
14. die Partei Die Grauen, Kothener Straße 1 – 5, 42285 Wuppertal,
15. die Partei BFB, Hauptstraße 31, 65812 Bad Soden,
16. die Partei Arbeit für Bremen und Bremerhaven, Habenhauser Landstraße 38 b, 28277 Bremen,
17. die Familienpartei Deutschlands – Bundesverband -, Amselweg 85, 66376 St. Ingbert,
18. die Partei Mensch-Umwelt-Tierschutz, Schurwaldstraße 4, 73099 Adelberg,
hat das Verwaltungsgericht Berlin, 2. Kammer,
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 31. Januar 2001
durch …
für Recht erkannt:
Die Beklagte wird unter Aufhebung des Festsetzungsbescheides des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000, soweit darin die Festsetzung staatlicher Mittel für die an die Klägerin erfolgten Zuwendungen abgelehnt worden ist, verpflichtet, einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von 41.034.825,23 DM festzusetzen.
Ferner wird dieser Bescheid hinsichtlich der Rückforderung und Verrechnung aufgehoben, soweit ein Betrag von 310.836,29 DM überschritten wird.
Die den Beigeladenen zu 1. bis 17. erteilten Bescheide des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000 werden jeweils insoweit aufgehoben, als in ihnen eine endgültige Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen des für die Klägerin in Ansatz zu bringenden Zuwendungsanteils erfolgt ist.
Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin tragen die Beklagte zu 99,5 % und die Beigeladene zu 10. zu 0,5 %.
Die Beigeladenen einschließlich der Beigeladenen zu 10. tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die Höhe der von der Beklagten nach dem Parteiengesetz festgesetzten staatlichen Teilfinanzierung für das Jahr 1999. Zwischen den Beteiligten ist die Frage streitig, ob die Klägerin die Festsetzung von staatlichen Mitteln auch für die an sie ergangenen Zuwendungen (Mitgliedsbeiträge und rechtmäßig erlangte Spenden) beanspruchen kann.
Die Klägerin beantragte unter dem Datum vom 4. Januar 1999 die Festsetzung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 und die Auszahlung von Abschlagszahlungen. Am 30. September 1999 reichte sie ihren Rechenschaftsbericht für das Rechnungsjahr 1998 bei der Beklagten ein. Anschließend setzte die Beklagte mit Bescheid vom 24. November 1999 gemäß § 19 Abs. 2 PartG die auf die Klägerin entfallenden staatlichen Mittel für die von der Klägerin erhaltenen Wählerstimmen und Zuwendungen vorläufig auf 76.594.112,55 DM fest. Die Festsetzung erfolgte nach § 19 Abs. 4 PartG vorläufig, da noch nicht alle dem Grundsatz nach anspruchsberechtigten Parteien ihre für die Gesamtberechnung der staatlichen Mittel erforderlichen Rechenschaftsberichte für das Jahr 1998 eingereicht hatten.
Nachdem im Rahmen staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen gegen den ehemaligen Bundesschatzmeister der Klägerin, Walther Leisler-Kiep, bekannt geworden war, dass bei der Klägerin u.a. im Rechnungsjahr 1998 Mittelzuflüsse stattgefunden hatten, die im Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 nicht berücksichtigt worden waren, begann die Beklagte mit der Prüfung, inwieweit die Klägerin gegen das Parteiengesetz verstoßen habe und welche Konsequenzen sich aus dem Parteiengesetz ergeben könnten. Zugleich bat sie die Klägerin um Aufklärung. Am 30. Dezember 1999 reichte daraufhin die Klägerin einen überarbeiteten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 bei der Beklagten ein, der die bis Ende Dezember 1999 gewonnenen Erkenntnisse berücksichtigte.
Am 14. Januar 2000 wurde schließlich bekannt, dass der CDU-Landesverband Hessen im Jahr 1983 ein Guthaben von 20,8 Millionen DM in die Schweiz transferiert hatte, um auf diese Weise die durch das Parteiengesetz ab 1984 verschärfte Rechnungslegungspflicht der Parteien zu umgehen. Der in die Schweiz transferierte Betrag wurde in festverzinslichen Wertpapieren angelegt und 1993 in die Stiftung “Zaunkönig” in Liechtenstein eingebracht. Dieses Geldvermögen sowie die Erträge hieraus flossen in den darauf folgenden Jahren größtenteils wieder in den Landesverband Hessen zurück und wurden dort zum Teil wahrheitswidrig als sonstige Einnahmen oder “Vermächtnisse von jüdischen Mitbürgern” verbucht und für Wahlkampfzwecke sowie für sonstige Anschaffungen und Aktivitäten verbraucht. Der im Jahr 1998 hieraus noch vorhandene Vermögensbestand des Landesverbandes Hessen in Höhe von ca. 18 Millionen DM war allerdings weder in dem von der Klägerin zunächst am 30. September 1999 eingereichten noch in dem berichtigten Rechenschaftsbericht vom 30. Dezember 1999 ausgewiesen.
In einem am 21. Januar 2000 von Vertretern der Klägerin und der Beklagten geführten Gespräch vertraten beide Seiten gegenteilige Auffassungen zur Frage, ob die Mängel des Rechenschaftsberichts für 1998 im Hinblick auf die nicht berücksichtigten hessischen Vorgänge zum Verlust des Zuwendungsanteil der staatlichen Finanzierung führen könnten oder ob eine Heilung der Mängel auch nach dem 31. Dezember 1999 noch möglich sei. Danach arbeitete die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 28. Januar 2000 die Vorgänge in Hessen auf und korrigierte den Rechenschaftsbericht dahingehend, dass dieser hinsichtlich des Landesverbandes Hessen um ein Reinvermögen von insgesamt 18.230.927 DM ergänzt wurde. Zugleich wies die Klägerin in diesem Schreiben darauf hin, dass mit der Aufarbeitung der Vorgänge in Hessen der Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 jedenfalls jetzt in vollem Umfang den Vorschriften des Parteiengesetzes entspreche. Die Klägerin bekräftigte ihre Auffassung ausführlich in einem weiteren Anwaltsschreiben vom 12. Februar 2000.
Mit Bescheid vom 14. Februar 2000 setzte die Beklagte die auf die Klägerin als Gesamtpartei entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999 auf einen Gesamtbetrag von 35.246.225,13 DM endgültig fest, indem sie für die Berechnung nur die von der Klägerin erhaltenen Wählerstimmen berücksichtigte. Weiter erklärte die Beklagte, diese Festsetzung stehe unter dem Vorbehalt, dass sich die derzeitige Rechnungslegung für das Jahr 1998 nicht durch neue Erkenntnisse wiederum als nicht den gesetzlichen Vorschriften entsprechend herausstelle. Den sich im Vergleich zu der vorläufigen Festsetzung im Bescheid vom 24. November 1999 ergebenden Unterschiedsbetrag von 41.347.887,42 DM forderte die Beklagte von der Klägerin zurück. Gleichzeitig gewährte die Beklagte zugunsten der Klägerin für das Jahr 2000 eine erste Abschlagszahlung in Höhe von 5.499.580,53 DM. Eine Auszahlung des 1. Abschlages lehnte sie jedoch ab, da nach § 19 Abs. 4 letzter Satz PartG der sich aus der vorläufigen und der endgültigen Festsetzung ergebende Unterschiedsbetrag mit der Abschlagszahlung zu verrechnen sei.
Die Beklagte begründete ihre Entscheidung in einem dem Bescheid als Anlage 1 beigefügten “Vermerk zur endgültigen Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung 1999 für die CDU gemäß § 19 Abs. 4 des Parteiengesetzes (PartG)” wie folgt:
Die endgültige Festsetzung habe ohne Berücksichtigung der Zuwendungen (Beiträge und Spenden) erfolgen müssen, da die Klägerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe. Dies ergebe sich zwingend aus § 19 Abs. 4 Satz 2 und 3 PartG i.V.m. § 23 PartG. Der entscheidende Mangel des Rechenschaftsberichts bestehe darin, dass ein wesentlicher Besitzposten in der Größenordnung von 18 Millionen DM (Reinvermögen des Landesverbands Hessen) nicht ausgewiesen gewesen sei.
Die von der Klägerin vorgetragene Auffassung, sie habe einen für die Festsetzung der gesamten staatlichen Mittel (Zuwendungs- und Wählerstimmenanteil) geeigneten Rechenschaftsbericht rechtzeitig eingereicht, da der Wortlaut des § 19 Abs. 4 PartG im Gegensatz zu § 23 Abs. 4 PartG nicht darauf abstelle, dass der eingereichte Rechenschaftsbericht den gesetzlichen Vorschriften entsprechen müsse, sondern es allein darauf ankomme, dass er eingereicht worden sei, werde von der Entstehungsgeschichte des Parteiengesetzes nicht gestützt. Den Gesetzesmaterialien sei das Gegenteil zu entnehmen. Auch die gesamte Willensrichtung der Reform von 1994 sei durch die Absicht gekennzeichnet, die Anforderungen an die Offenlegungspflicht zu verschärfen und der Einhaltung dieser Pflicht durch entsprechende Sanktionen aufzuhelfen, da gerade dies einer der wesentlichen Kritikpunkte gegenüber der früheren Rechtslage gewesen sei.
Hinsichtlich des Wählerstimmenanteils habe jedoch die endgültige Festsetzung für die Klägerin gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG erfolgen können. Der am 30. Dezember 1999 eingereichte korrigierte Rechenschaftsbericht der Klägerin habe zwar nicht den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprochen, was den endgültigen Verlust des Zuwendungsanteils der staatlichen Mittel zur Folge habe. Mit der am 28. Januar 2000 von der Klägerin übersandten Ergänzung des Rechenschaftsberichts liege nunmehr aber ein Bericht vor, der für die Festsetzung des Wählerstimmenanteils der staatlichen Mittel ausreiche.
Ebenfalls am 14. Februar 2000 setzte die Beklagte für die beigeladenen politischen Parteien die staatlichen Mittel für das Jahr 1999 endgültig fest. Dabei führte die Beklagte in ihren Bescheiden für die Beigeladenen zu 1. bis 17. aus, dass die Festsetzung gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Klägerin habe erfolgen müssen, da diese bis zum 31. Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe. Für die Beigeladenen zu 1. bis 17. ergaben sich daraus höhere Gesamtbeträge. Bis zur Bestandskraft aller Bescheide bewilligte die Beklagte unter Hinweis auf ihre “Fiktive Berechnung der staatlichen Teilfinanzierung 1999” allerdings zunächst lediglich die Beträge, die die Beigeladenen zu 1. bis 17. bei einer endgültigen Festsetzung unter Berücksichtigung der CDU-Zuwendungen erhalten würden.
Am 6. März 2000 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Berlin Klage erhoben. Soweit die Klägerin ursprünglich die im Bescheid vom 14. Februar 2000 angeordnete Rückforderung und Verrechnung in vollem Umfang angefochten und darüber hinaus auch den an die Beigeladene zu 18. ergangenen Bescheid teilweise angefochten hatte, hat sie ihre Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.
Die Klägerin führt zunächst aus, dass ihre Klage als kombinierte Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig sei. Sie sei auch insoweit anfechtungsbefugt, als sie mit der Klage die Teilaufhebung der an die beigeladenen Parteien gerichteten Festsetzungsbescheide im Umfang der sich für sie ergebenden Belastung durch die Umverteilung ihres Zuwendungsanteils begehre. Wegen der Wechselbezüglichkeit der den einzelnen Parteien zustehenden Finanzierungsbeiträge setze die erfolgreiche Verwirklichung ihres Verpflichtungsbegehrens voraus, dass der den anderen Parteien erteilte Festsetzungsbescheid in gleicher Höhe angefochten werde.
Die Klägerin hält den an sie ergangenen Bescheid vom 14. Februar 2000 wegen Verletzung von § 28 Abs. 1 VwVfG bereits für formell rechtswidrig.
Materiell-rechtlich macht sie geltend, einen Anspruch auf Festsetzung staatlicher Mittel für das Jahr 1999 in vollem Umfang zu haben.
Sie habe ihren Anspruch auf staatliche Mittel auch insoweit nicht verloren, als diese an die Zuwendungen an die Partei anknüpften. Die Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG lägen nicht vor, weil sie vor dem 31. Dezember 1999 den Rechenschaftsbericht für 1998 beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht habe. Die von der Beklagten zugrunde gelegte Rechtsauffassung, § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG führe schon dann zum Anspruchsverlust, wenn ein Rechenschaftsbericht zwar innerhalb der Frist vorgelegt werde, sich dann aber in einzelnen Punkten als fehlerhaft erweise, sei unzutreffend. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, der nur den Fall der Nichtvorlage des Rechenschaftsberichts behandele.
Gleiches ergebe sich bei einer Auslegung unter systematischen Gesichtspunkten. Im Vierten Abschnitt des Parteiengesetzes über die staatliche Finanzierung würden keine auf § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG rückbezogenen qualitativen Anforderungen an den dort genannten Rechenschaftsbericht im Sinne einer Fehlerfreiheit gestellt. Die Auffassung der Beklagten, dass es einen für das gesamte Parteiengesetz verbindlichen Rechtsbegriff des Rechenschaftsberichts, verstanden als einen allen Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts, gebe, sei nicht zutreffend. Statt dessen enthalte ausweislich der amtlichen Überschrift § 24 PartG die Legaldefinition des Rechenschaftsberichts. Wenn das Parteiengesetz an einzelnen Stellen über die Anforderungen des § 24 PartG hinaus weitere Vorgaben im Hinblick auf bestimmte Rechtsfolgen verlange, bringe dies das Gesetz durch weitere Tatbestandsmerkmale wie etwa in den Vorschriften des § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG und des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG geschehen zum Ausdruck. Dabei handele es sich aber um Ausnahmen. Wo “nur” ein Rechenschaftsbericht im Sinne des § 24 PartG ohne weitere Anforderungen verlangt werde, spreche das Gesetz schlicht von “Rechenschaftsbericht”. Der Anspruchsverlust nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG greife damit für den Zuwendungsanteil nur dann ein, wenn eine Partei innerhalb der dort genannten Frist keinen Rechenschaftsbericht im Sinne einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie einer Vermögensrechnung nach den Gliederungsvorgaben des § 24 PartG eingereicht habe. Sie, die Klägerin, habe aber einen solchen Bericht fristgemäß eingereicht. Insbesondere habe der Rechenschaftsbericht auch den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung entsprochen. Im Bereich der Rechnungslegung und Bilanzierung bei Kaufleuten sei nämlich allgemein anerkannt, dass der Jahresabschluss richtig sei, wenn der Kaufmann die ihm zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen ordnungsgemäß ausgeschöpft habe. Um einen solchen subjektiv richtigen Rechenschaftsbericht handele es sich bei dem Ende Dezember 1999 eingereichten Rechenschaftsbericht, weil der rechenschaftslegungspflichtige Vorstand des Landesverbands Hessen zu diesem Zeitpunkt keine Kenntnis von den Schweizer Treuhandkonten gehabt habe und auch nicht hätte haben müssen.
Bei der Auslegung von § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG sei außerdem auch das Verhältnis zu § 23 a PartG zu berücksichtigen. Der Hauptanwendungsfall des § 23 a PartG Nichtangabe einer publizitätspflichtigen Spende im (eingereichten) Rechenschaftsbericht setze logisch zwingend voraus, dass ein (fristgemäß) eingereichter Rechenschaftsbericht, der hinsichtlich der Spende dieses Publizitätsdefizit aufweise, den grundsätzlichen Anspruch der Partei auf staatliche Teilfinanzierung nicht insgesamt entfallen lasse. Der in § 23 a PartG in Relation zur nicht publizierten Spende bemessene Anspruchsverlust auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht veröffentlichen Spendenbetrages wäre sinnlos, wenn schon jeder Fehler im Rechenschaftsbericht ein solcher sei natürlich die Nichtangabe einer publizitätsbedürftigen Spende zum unheilbaren Anspruchsverlust auf die gesamten staatlichen Mittel für das jeweilige Jahr führen würde.
Weiter macht die Klägerin geltend, dass auch die Entstehungsgeschichte des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gegen die von der Beklagten vertretene Rechtsauffassung spreche. Es treffe im übrigen nicht zu, dass die Novellierung 1993/1994 im Anschluss an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1992 durch den Willen gekennzeichnet gewesen sei, die Anforderungen an die Offenlegungspflicht zu verschärfen und der Einhaltung dieser Pflicht durch entsprechende Sanktionen aufzuhelfen. Die Offenlegungspflicht habe in der Novelle vielmehr nur zentral eine Rolle gespielt im Zusammenhang mit Zuwiderhandlungen gegen Publizitätspflichten bei Spenden. Im übrigen seien auch ohne Sanktionen Transparenzverstöße für die staatliche Mittelfinanzierung relevant. Dies sichere das dem Präsidenten des Deutschen Bundestages zustehende Zurückbehaltungsrecht in § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG. Hätte sie, die Klägerin, ihren Rechenschaftsbericht nicht mit Schreiben vom 28. Januar 2000 um die ihr im Januar 2000 bekannt gewordenen “Geheimvermögen” ergänzt, hätte die Beklagte überhaupt keine staatlichen Mittel für das Jahr 2000 festsetzen dürfen.
Der Klage wäre aber auch dann stattzugeben, wenn man die Auffassung der Beklagten teilen würde, weil § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG dann aus verschiedenen Gründen verfassungswidrig wäre. Erhebliche Sanktionen gegenüber Parteien bedürften zunächst einer Ermächtigungsgrundlage unmittelbar in der Verfassung. Die von der Beklagten vorgenommene Abgrenzung zwischen wesentlichen Fehlern im Rechenschaftsbericht und nicht in diesem Sinne wesentlichen Fehlern verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 GG, da sie in ihrer Grenzziehung nicht hinreichend bestimmt sei. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG wäre weiter deshalb verfassungswidrig, weil er in unverhältnismäßiger Weise in den verfassungsrechtlichen Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung und in den Grundsatz der Chancengleichheit eingreifen würde. Verfassungswidrig wäre § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG aber auch deshalb, weil die Vorschrift verschuldensunabhängig sanktionieren würde. Dabei verweist die Klägerin im einzelnen darauf, dass der fehlerhafte Rechenschaftsbericht außerhalb jeden Einflussbereichs der Bundespartei gelegen habe. Schließlich wäre § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG in der Auslegung der Beklagten verfassungswidrig, weil die damit nach ihrer Auffassung zwangsläufig verbundene Umverteilung der durch die Sanktionierung frei werdenden Mittel auf die anderen Parteien den Sanktionseffekt verdoppeln würde. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht wäre gleichwohl nicht erforderlich, weil die Vorschrift ohne weiteres verfassungskonform ausgelegt werden könnte.
Die Klägerin beantragt,
1. den Bescheid der Beklagten vom 14. Februar 2000
a) hinsichtlich der endgültigen Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung für das Jahr 1999, soweit diese ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Klägerin erfolgt ist, und
b) hinsichtlich des angeforderten Rückforderungsbetrages, soweit ein Betrag von 310.836,29 DM überschritten wird, und der dabei vorgenommenen Verrechnung mit der im Bescheid bewilligten ersten Abschlagszahlung für das Jahr 2000
aufzuheben und
2. die Beklagte zu verpflichten, für die Klägerin einen zusätzlichen Betrag an staatlicher Teilfinanzierung in Höhe von DM 41.034.825,23 festzusetzen und insoweit die den Beigeladenen zu 1. bis 17. erteilten endgültigen Festsetzungsbescheide über die staatlichen Teilfinanzierungsbeträge für das Jahr 1999 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Die Beklagte hält daran fest, dass bei der Berechnung der endgültigen Festsetzung der staatlichen Teilfinanzierung für 1999 die Zuwendungen natürlicher Personen an die Klägerin gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG unberücksichtigt hätten bleiben müssen, weil die Klägerin bis zum 31. Dezember 1999 keinen im Wesentlichen richtigen bzw. keinen im Wesentlichen den §§ 23 ff. PartG entsprechenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr 1998 eingereicht habe.
Die Beklagte ist der Auffassung, dass der Klägerin hinreichend rechtliches Gehör gewährt worden sei.
Weiter bekräftigt die Beklagte, dass ein in wesentlicher Hinsicht unwahrer oder unrichtiger Rechenschaftsbericht nicht als rechtzeitig eingereicht angesehen werden könne. Dabei dürfte die “Wesentlichkeitsgrenze” in Anlehnung an die in § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG genannten “Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung” bei 5 % der Bezugsgröße liegen. Für diese Grenzziehung spreche auch die Bestimmung des § 27 Abs. 2 Satz 3 PartG. Das Abstellen auf die Wesentlichkeit und insoweit auf die im Bilanzrecht eingeführte und bewährte Marge von 5 % entspreche einem Gebot praktischer Vernunft und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Ob hinsichtlich der maßgeblichen Bezugsgröße auf den Landesverband oder auf das Reinvermögen der Bundespartei abzustellen sei, könne unentschieden bleiben, da die nicht offenbarten ca. 18 Millionen DM in jedem Fall mehr als 5 % ausmachten.
Entgegen der Auffassung der Klägerin müsse gerade die Gesetzessystematik dazu führen, dass an den Rechenschaftsbericht qualitative Anforderungen im Sinne einer Fehlerfreiheit zu stellen seien, die vor der endgültigen Festsetzung zum Ende des Festsetzungsjahres vorliegen müssten. Der von der Klägerin konstruierte Unterschied zwischen dem Begriff des Rechenschaftsberichts in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG einerseits und in § 23 Abs. 4 andererseits mache keinen Sinn. Ansonsten würde die Bestimmung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG jedenfalls bei wesentlichen inhaltlichen Mängeln des Rechenschaftsberichts leerlaufen. Eine “Umverteilung” der staatlichen Mittel an die übrigen nicht säumigen Parteien könnte zu dem von der Klägerin hinsichtlich der Vorlage eines fehlerfreien Rechenschaftsberichts allein für maßgeblich gehaltenen Zeitpunkt (Ablauf des auf das Festsetzungsjahr folgenden Jahres) anders als nach Ablauf der ersten Frist (31. Dezember des laufenden Jahres) nicht mehr erfolgen. Keinesfalls reiche es aus, dass eine Partei innerhalb der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG einen formal richtigen Rechenschaftsbericht einreiche. Um einen unerträglichen Wertungswiderspruch zum Transparenzgebot zu vermeiden, dürfe sie, die Beklagte, in Anwendung ihres Prüfungsrechts nur staatliche Mittel festsetzen, wenn der Rechenschaftsbericht auch materiell richtig sei. Die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG verfolge erklärtermaßen das Ziel, eine fristgerechte Abgabe eines ordnungsgemäßen und im Wesentlichen fehlerfreien Rechenschaftsberichts zu veranlassen. Käme es im übrigen allein auf einen formal richtigen Rechenschaftsbericht an, hätten es die Parteien in der Hand, durch Angabe zu hoher Zuwendungen sich gewissermaßen selbst staatliche Mittel zu gewähren.
Auch aus der Vorschrift des § 23 a PartG lasse sich nicht schließen, dass es im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht auf inhaltliche Fehler des Rechenschaftsberichts ankommen solle. Der Anspruchsverlust nach § 23 a PartG wegen der Nicht- bzw. Falschdeklarierung einer Spende und damit wegen eines inhaltlichen Fehlers des Rechenschaftsberichts sei nämlich lex specialis, weil die erfassten Verstöße in aller Regel und nach der bisherigen Erfahrung des Bundestagspräsidenten die Wesentlichkeitsgrenze nicht erreichten. Für den Fall, dass dennoch eine wesentliche Unrichtigkeit infolge Nicht- bzw. Falschdeklarierung von Spenden vorliegen sollte, ginge die Rechtsfolge § 23 a PartG in den Vorschriften der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG auf. Der exklusive Anwendungsbereich des § 23 a Abs. 1 Satz 1 PartG liege deshalb bei der Sanktionierung unzulässiger oder nicht bzw. falsch deklarierter Spenden, die die Schwelle wesentlicher Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts nicht erreichten.
Schließlich macht die Beklagte geltend, dass § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht verfassungswidrig sei. Die Sanktion bedürfe keiner Ermächtigungsgrundlage in der Verfassung. Die Unterscheidung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Mängeln des Rechenschaftsberichts widerspreche auch nicht dem Bestimmtheitsgebot. Aus dem Gesetz ergäben sich durchaus Anhaltspunkte für eine handhabbare Unterscheidung. Auch sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Die Klägerin sehe sich nicht etwa deshalb der Rückforderung des Zuwendungsanteils staatlicher Mittel für 1999 ausgesetzt, weil ihr Rechenschaftsbericht für 1998 “nicht hundertprozentig” den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entspreche, sondern deshalb, weil es um das Verschweigen eines Millionenvermögens gehe. Es seien nicht die Sanktionen, sondern zunächst und vor allem die dem Transparenzgebot zuwider handelnden Parteien selbst, die die vorgefundene Wettbewerbslage zu ihren Gunsten und zu Lasten der übrigen Parteien verändert bzw. beeinträchtigt hätten. Deshalb sei es im Sinne eines gerechten Ausgleichs verhältnismäßig, wenn diese Verzerrung der Wettbewerbslage mit dem anteiligen Verlust der staatlichen Mittel “geahndet” werde. Zu Unrecht argumentiere die Klägerin mit der Verfassungswidrigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen. Denn es gehe hier nicht um mit Straf- oder Ordnungsgeldern vergleichbare Sanktionen, sondern um die Nichtgewährung einer staatlichen Subvention. Schließlich müsse unverantwortliches bzw. schuldhaftes Verhalten von Verantwortlichen auf Landesverbandsebene auch auf die Gesamtpartei durchschlagen. Auch die Umverteilungsregelung zugunsten der anderen Parteien unterliege keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es bedürfe daher weder einer verfassungskonformen Interpretation der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Regelungen noch gar einer Vorlage der Sache an das Bundesverfassungsgericht.
Die Beigeladene zu 10. schließt sich dem Antrag der Beklagten an. Sie betont, dass ein Anspruch einer Partei auf staatliche Mittel nur bestehe, wenn ihr Rechenschaftsbericht auch materiell richtig sei. Hinge die Mittelfestsetzung nur davon ab, dass der Rechenschaftsbericht formell richtig sei, bestünde im Parteiengesetz eine Regelungslücke, weil dann die Bildung schwarzer Konten sanktionslos bliebe. Dies sei aus verfassungsrechtlichen Gründen durch entsprechende Auslegung des Parteiengesetzes zu vermeiden.
Die weiteren Beigeladenen stellen keinen Antrag.
Die Beigeladene zu 9. tritt im Ergebnis den Ausführungen der Beklagten bei.
Der Beigeladene zu 11. teilt im wesentlichen die rechtlichen Ausführungen der Beklagten, indem er im einzelnen ausführt, dass die Klägerin keinen Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen habe, da sie nicht fristgemäß einen nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung erstellten, materiell richtigen Rechenschaftsbericht eingereicht habe. Der Grundsatz der Wahrheit und Vollständigkeit sei als Grundsatz der ordnungsgemäßen Buchführung allgemein anerkannt.
Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung eine aktuelle Neuberechnung der endgültigen staatlichen Teilfinanzierung 1999 sowie eine aktuelle “Fiktive Neuberechnung der staatlichen Teilfinanzierung 1999 (unter Berücksichtigung der Zuwendungen an die CDU)” vorgelegt. Die in ihnen jeweils für die Klägerin und die Beigeladenen ausgewiesenen Beträge sind zwischen den Beteiligten unstreitig. Aus der “Fiktiven Neuberechnung” ergibt sich, dass die Klägerin Zuwendungen in Höhe von 133.145.261 DM erhalten hat. Der sich hieraus gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG ergebende Zuwendungsanteil beläuft sich demnach auf 66.572.630,50 DM. Letzterer Betrag zusammengerechnet mit dem Wähleranteil in Höhe von 39.379.955 DM ergibt eine Summe von 105.952.585,50 DM, die im Hinblick auf die absolute Obergrenze (§ 18 Abs. 2, 6 PartG ) auf einen Endbetrag an staatlichen Mitteln von 76.283,276,26 DM zu reduzieren ist. Hiervon machen die staatlichen Mittel für Zuwendungen einen Betrag von 41.034.825,23 DM aus.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Streitakte des Gerichts und den Verwaltungsvorgang der Beklagten (vier Leitzordner), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und begründet. Der an die Klägerin ergangene Festsetzungsbescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 14. Februar 2000 sowie die den Beigeladenen zu 1. bis 17. erteilten Bescheide vom 14. Februar 2000 sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang rechtswidrig. Sie verletzen insoweit die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klage ist als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig. Die Klägerin ist auch in Bezug auf die teilweise Anfechtung der an die Beigeladenen zu 1. bis 17. ergangenen Bescheide schon deswegen klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), weil wegen der durch die in § 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 PartG festgelegten Obergrenze für die an alle Parteien festzusetzenden staatlichen Mittel in Höhe von 245 Millionen DM und der damit einhergehenden Wechselbezüglichkeit der den einzelnen Parteien zustehenden staatlichen Mittel (§ 18 Abs. 6 PartG) die Verwirklichung des von ihr geltend gemachten Anspruchs auf Festsetzung zusätzlicher staatlicher Mittel davon abhängt, dass die Bescheide insoweit aufgehoben werden, als in ihnen den Beigeladenen staatliche Mittel zugewiesen werden, die die Klägerin für sich beansprucht.
Die Klage ist auch begründet.
Es bestehen allerdings keine rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die formelle Rechtmäßigkeit des an die Klägerin ergangenen Festsetzungsbescheides vom 14. Februar 2000. Eine Verletzung des Anhörungsrechts aus § 28 VwVfG ist nicht gegeben. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dabei kann auf sich beruhen, ob ein Eingriff auch im Falle der Ablehnung einer Vergünstigung – hier der Ablehnung weiterer staatlicher Mittel – zu sehen ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, § 28 Rn. 26). Denn jedenfalls ist die Klägerin vor Erlass des Bescheides ordnungsgemäß angehört worden. Sie ist durch das Gespräch vom 21. Januar 2000 davon in Kenntnis gesetzt worden, dass die Beklagte den Rechenschaftsbericht 1998 wegen der fehlenden Angabe des Vermögensbestandes des hessischen Landesverbandes von ca. 18 Millionen DM für wesentlich fehlerhaft hielt und hieraus dem Parteiengesetz die Rechtsfolge des Verlusts des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen entnahm. Die Beklagte hat sich auch mit den von der Klägerin vorgetragenen Standpunkten in ihrem Bescheid vom 14. Februar 2000 auseinandergesetzt. Demgegenüber vermittelt das Anhörungsrecht keinen Anspruch darauf, Kenntnis von den rechtlichen Einschätzungen eines von der Beklagten herangezogenen Sachverständigengremiums zu erhalten.
Der Festsetzungsbescheid vom 14. Februar 2000 ist jedoch materiell rechtswidrig, soweit darin die endgültige Festsetzung staatlicher Mittel für die an die Klägerin erfolgten Zuwendungen abgelehnt worden ist.
Der Anspruch der Klägerin auf endgültige Festsetzung von staatlichen Mitteln für die von ihr erhaltenen Zuwendungen ergibt sich aus § 18 Absätze 1 und 3 des Parteiengesetzes in der ab 1. Januar 1994 geltenden Fassung (Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes vom 31. Januar 1994, BGBl. I S. 142; letzte Änderung durch das Siebte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 17. Februar 1999, BGBl. I S 146). Danach hat die Klägerin einen Anspruch auf eine zuwendungsbezogene staatliche Parteifinanzierung für das Jahr 1999 in Höhe von 66.572.630,50 DM, die sich im Hinblick auf die absolute Obergrenze gemäß § 18 Absätze 2 und 5 und § 19 Abs. 6 PartG im Ergebnis auf einen Betrag von 41.034.825,23 DM reduziert.
Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 PartG gewährt der Staat den Parteien Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit.
Den für die Festsetzung und Auszahlung von staatlichen Mitteln nach § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG erforderlichen Antrag hat die nach § 18 Abs. 4 PartG auf Grund des von ihr erzielten Ergebnisses bei vorangegangenen Wahlen dem Grundsatz nach anspruchsberechtigte Klägerin mit Schreiben vom 4. Januar 1999 gestellt.
Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Mittel bilden gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 PartG der Erfolg, den eine Partei bei den Wählern bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen erzielt, die Summe ihrer Mitgliedsbeiträge sowie der Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden. Die Parteien erhalten jährlich im Rahmen der staatlichen Teilfinanzierung zum einen für die von ihnen jeweils erzielten bis zu 5 Millionen gültigen Stimmen 1,30 DM je Stimme (§ 18 Abs. 3 Satz 2 PartG) sowie eine Deutsche Mark für jede weitere Wählerstimme (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 PartG) und zum anderen 0,50 Deutsche Mark für jede Deutsche Mark, die sie als Zuwendung (Mitgliedsbeitrag oder rechtmäßig erlangte Spende) erhalten haben; dabei werden nur Zuwendungen bis zu 6.000 Deutsche Mark je natürliche Person berücksichtigt (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG). Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung bei einer Partei darf weder die Summe ihrer jährlich selbst erwirtschafteten Einnahmen überschreiten (relative Obergrenze, § 18 Abs. 5 Satz 1 PartG) noch darf die Summe der Finanzierung aller Parteien die absolute Obergrenze von gegenwärtig 245 Millionen Deutsche Mark überschreiten (§ 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 PartG). Überschreitet die Summe der errechneten staatlichen Mittel die absolute Obergrenze, besteht der Anspruch der Parteien auf staatliche Mittel nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht (§ 19 Abs. 6 Satz 2 PartG). Berechnungsgrundlage für die Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel sind gemäß § 19 Abs. 3 Satz 1 PartG die von den anspruchsberechtigten Parteien bis einschließlich zum 31. Oktober des laufenden Jahres erzielten gültigen Stimmen bei der jeweils letzten Europa- und Bundestagswahl sowie bei der jeweils letzten Landtagswahl und die in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten Zuwendungen des jeweils vorangegangenen Jahres. Nach § 19 Abs. 5 PartG sind der Berechnung der relativen Obergrenze die in den Rechenschaftsberichten des jeweils vorangegangenen Jahres veröffentlichten selbst erwirtschafteten Einnahmen (§§ 18 Abs. 5 Satz 1, 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 7 PartG) zugrunde zu legen.
Der gemäß § 19 Abs. 2 PartG für die Festsetzung der staatlichen Mittel zuständige Präsident des Deutschen Bundestages hat bei der Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel für das Jahr 1999 neben den Wählerstimmen auch die von der Klägerin im Jahr 1998 unstreitig erhaltenen Zuwendungen in Höhe von 133.145.261 DM zu berücksichtigen.
Mit ihrem zunächst am 30. September 1999 und dem am 30. Dezember 1999 berichtigten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 hat die Klägerin der aus § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG folgenden Voraussetzung genügt, bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres einen formal richtigen Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr einzureichen. Auch wenn im Hinblick auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht zweifelhaft ist, dass die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung die Vorlage eines inhaltlich richtigen und vollständigen sowie wahrheitsgemäßen Rechenschaftsberichts beinhaltet, zwingt dies nicht zu der Annahme, dass § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG die Verletzung der Rechenschaftspflicht mit dem Verlust der staatlichen Teilfinanzierung sanktionieren.
Der für Zahlungen nach § 18 PartG maßgebliche Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr (vgl. § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) muss bis zum 30. September des dem Rechnungsjahr folgenden Jahres beim Präsidenten des Deutschen Bundestages eingereicht werden (§ 23 Abs. 2 Satz 3 PartG). Der Präsident des Deutschen Bundestages kann die Frist aus besonderen Gründen bis zu drei Monaten, also bis zum 31. Dezember, verlängern (§ 23 Abs. 2 Satz 4 PartG). Wird der Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht eingereicht, erfolgt gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG die Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat. Wird er auch bis zum Ende des darauf folgenden Jahres nicht eingereicht, entfällt der Anspruch auf jegliche, also auch auf die auf der Zahl der Wählerstimmen beruhenden staatlichen Teilfinanzierung (§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG).
Zu Unrecht meint die Beklagte, den von der Klägerin am 30. Dezember 1999 vorgelegten Rechenschaftsbericht als Grundlage der Festsetzung staatlicher Mittel für Zuwendungen deshalb nicht berücksichtigen zu können, weil er hinsichtlich der Angaben zum Vermögen der Klägerin wesentliche Fehler enthält, er also nicht als ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht angesehen werden könne (so auch Merten MIP 1999, Sonderbeilage zu Heft 9, S. 11 [14]; Morlok NJW 2000, 761 [766 ff.]; Heinig/Streit JURA 2000, 393 [396 ff.]). Diese Auffassung kann sich nicht auf eine am Wortlaut, am Sinn und Zweck der Vorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG, am System der gesetzlichen Regelungen über die Parteienfinanzierung sowie an der historischen Entwicklung der Vorschriften orientierte Auslegung stützen. Eine solche Auslegung ergibt vielmehr, dass der Anspruch auf Festsetzung staatlicher Mittel für Zuwendungen bereits dann entsteht, wenn eine Partei fristgemäß bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres einen formal richtigen Rechenschaftsbericht einreicht. Die so gefundene Auslegung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht.
Der Wortlaut des § 19 Abs. 4 PartG, der schlicht von “Rechenschaftsbericht” spricht, lässt allerdings offen, ob auf einen formal richtigen oder einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht abzustellen ist. Es kann lediglich davon ausgegangen werden, dass der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes zu entsprechen hat. Dies ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang von § 19 Abs. 4 PartG mit § 23 Absätze 3 und 4 PartG. Nach § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG prüft nämlich der Präsident des Deutschen Bundestages, “ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht”. Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG darf er staatliche Mittel für eine Partei nach den §§ 18 und 19 PartG nicht festsetzen, “solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist”. Da die Festsetzung nach § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG erst nach Vorlage des den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Berichts erfolgen darf, kann von § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG, wonach die endgültige Festsetzung nach Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorausgegangene Jahr erfolgt, auch nur der Bericht im Sinne von § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG gemeint sein. Da § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG sich für den Begriff des Rechenschaftsberichts auf § 19 Abs. 4 Satz 2 PartG bezieht, bezieht er sich zugleich auch auf § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG. Es spricht auch nichts dafür, dass der Gesetzgeber in § 19 Abs. 4 PartG einen anderen Begriff des Rechenschaftsberichts zugrunde legen wollte. Dies gilt um so mehr, als nach dem Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. vom 28. September 1993 (BT-Drs. 12/5774) ein Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen zunächst in § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG für den Fall der Nichteinreichung eines “den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden” Rechenschaftsberichts” geregelt war. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 23 Abs. 4 PartG (BT-Drs. 12/5774 S. 16) sollte § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG als materielle Regelung mit § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG als Verfahrensvorschrift korrespondieren. Auch hieraus muss geschlossen werden, dass der Gesetzgeber im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG den Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen von der Vorlage eines “den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden” Rechenschaftsberichts abhängig machen wollte.
Auch die Gesetzesformulierung, dass ein Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts, also den §§ 23 bis 31 PartG, zu entsprechen hat, lässt aber nicht erkennen, ob der Anspruch der Parteien auf die staatliche Parteienfinanzierung von der Einreichung eines formal oder materiell richtigen Rechenschaftsberichts abhängt. Sie ermöglicht vielmehr beide Auslegungen.
§ 24 PartG regelt die Einzelheiten, die ein Rechenschaftsbericht, mit dem eine Partei nach § 23 Abs. 1 PartG über die Herkunft und die Verwendung der Mittel, die ihr innerhalb eines Kalenderjahres zugeflossen sind, sowie über ihr Vermögen zum Ende des Kalenderjahres öffentlich Rechenschaft zu geben hat, enthalten muss. Danach besteht der Rechenschaftsbericht aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie einer Vermögensrechnung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 PartG). Er ist nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchführung unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks zu erstellen (§ 24 Abs. 1 Satz 2 PartG). In den Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei sind die Rechenschaftsberichte jeweils getrennt nach Bundesverband und Landesverband sowie die Rechenschaftsberichte der nachgeordneten Gebietsverbände je Landesverband aufzunehmen (§ 24 Abs. 1 Satz 3 PartG). Weitere Vorgaben für die Rechenschaftsberichte der Landesverbände und der ihnen nachgeordneten Gebietsverbände enthalten die Sätze 4 und 5. § 24 Absätze 2 bis 4 PartG enthalten Vorgaben zur erforderlichen Einnahmen-, Ausgaben- und Vermögensrechnung. Nach § 24 Abs. 5 PartG sind im Rechenschaftsbericht die Summe der Zuwendungen natürlicher Personen bis zu 6.000 Deutsche Mark je Person sowie die Summe der Zuwendungen natürlicher Personen, soweit sie den Betrag von 6.000 Deutsche Mark übersteigen, gesondert auszuweisen. Ferner bestimmt § 24 Abs. 6 PartG die Voranstellung einer Zusammenfassung. Der Rechenschaftsbericht ist von einem Wirtschaftsprüfer zu prüfen und mit einem Prüfungsbericht und Prüfungsvermerk zu versehen (§ 23 Abs. 2 Satz 1 PartG i.V.m. §§ 29 bis 31 PartG).
Die Formulierung “ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht” kann sich daher sowohl auf die zahlreichen formalen Regelungen des Rechenschaftsberichts beziehen, als auch zusätzlich die inhaltliche Richtigkeit des Rechenschaftsberichts umfassen.
Aus Sinn und Zweck des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG ergibt sich aber, dass der Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen schon dann gegeben ist, wenn eine Partei bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres wenigstens einen formal richtigen Rechenschaftsbericht, der die der Partei zugeflossenen Zuwendungen enthält, vorlegt.
Zwar dient die Regelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG letztlich der Erfüllung des den Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG auferlegten Transparenzgebots; im Rahmen des Festsetzungsverfahrens stellt der Rechenschaftsbericht aber zunächst eine Voraussetzung dafür dar, dass der Präsident des Deutschen Bundestages überhaupt die Festsetzung der der Partei und zugleich allen anderen Parteien zustehenden staatlichen Teilfinanzierung vornehmen kann. Nur wenn ein fehlender oder ein unzureichender Rechenschaftsbericht diese Aufgabe des Präsidenten des Deutschen Bundestages unmöglich macht, treten die in § 19 Abs. 4 Satz 3 und in § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG vorgesehenen Folgen des Wegfalls des jeweiligen Anspruchs ein. Diese Folgen sind keine Sanktionen für fehlerhafte, dem Transparenzgebot widersprechende Rechenschaftsberichte, sondern Konsequenzen aus einer mangelhaften Mitwirkung der jeweiligen Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens.
Das Parteiengesetz sah in seiner ursprünglichen Fassung vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773), seiner seit dem 1. Januar 1984 geltenden Fassung (Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes vom 15. Februar 1984, BGBl. I S. 242) sowie seiner seit dem 1. Januar 1989 geltenden Fassung (Bekanntmachung der Neufassung des Parteiengesetzes vom 3. März 1989, BGBl. I S. 327) im Rahmen der Parteienfinanzierung stets nur eine Erstattung von Wahlkampfkosten vor, weil das Bundesverfassungsgericht es in seiner Entscheidung aus dem Jahr 1966 nicht als verfassungsgemäß erachtet hatte, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln für ihre gesamte Tätigkeit zu gewähren (BVerfGE 20, 56 [97, 102, 113]). Nachdem das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1992 seine frühere Rechtsprechung ausdrücklich aufgegeben und ausgeführt hatte, dass der Staat verfassungsrechtlich nicht gehindert sei, den Parteien eine staatliche Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit zu gewähren (BVerfGE 85, 264 [285 ff.]), wurde in das Parteiengesetz von 1994 die jetzt geltende Regelung einer staatlichen Teilfinanzierung unter Berücksichtigung von Wählerstimmen und Zuwendungen eingeführt. Infolge der Neuregelung der Parteienfinanzierung wurde die Einführung der Fristenregelung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG erforderlich. Der Gesetzgeber löste hierdurch das Problem, das dadurch entstanden ist, dass nach § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG den Parteien ein Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen eingeräumt wurde, die Höhe der Zuwendungen anders als die Zahl der Wählerstimmen jedoch dem Bundestagspräsidenten nicht bekannt ist, so dass er für die insoweit festzusetzenden staatlichen Mittel auf die entsprechenden Angaben in den Rechenschaftsberichten der Parteien zurückgreifen muss (vgl. § 19 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 PartG). Deswegen wurde in das Parteiengesetz in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nur hinsichtlich des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen eine Frist für die Einreichung des Rechenschaftsberichts bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres eingeführt. Ohne eine derartige Fristenregelung für die Vorlage der Rechenschaftsberichte könnten nämlich für sämtliche dem Grundsatz nach anspruchsberechtigte Parteien keine Festsetzungen der staatlichen Mittel erfolgen. Dies hängt zusammen mit der im Parteiengesetz vorgesehenen absoluten Obergrenze. Da die Summe der Finanzierung aller Parteien die absolute Obergrenze von 245 Millionen DM nicht übersteigen darf (§ 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2 PartG), die in § 18 Abs. 3 PartG kodifizierten Berechnungsgrundlagen für die Parteienfinanzierung aber so angelegt sind, dass sich rechnerisch regelmäßig ein die absolute Obergrenze übersteigender Betrag ergibt, so dass die für die einzelnen Parteien errechneten staatlichen Mittel stets anteilmäßig gekürzt werden müssen (Bericht der Präsidentin des Deutschen Bundestages über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes, BT-Drs. 13/8888 S. 27), stehen die für die anspruchsberechtigten Parteien festzusetzenden staatlichen Mittel zueinander in einem Abhängigkeitsverhältnis. Die Fristenbestimmung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG gewährleistet im Interesse von Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, dass die endgültige Festsetzung der staatlichen Mittel für alle Parteien in absehbarer Zeit erfolgen kann, indem eine nicht fristgemäß über ihre Zuwendungen rechenschaftslegende Partei nach Ablauf des 31. Dezember bei der Berechnung der staatlichen Mittel für Zuwendungen endgültig nicht mehr berücksichtigt wird.
Obwohl es einer derartigen frühen Fristbestimmung für die Einreichung der Rechenschaftsberichte hinsichtlich des Anspruchs auf staatliche Mittel für Wählerstimmen nicht bedurfte, da die Zahl der Wählerstimmen der Behörde auch ohne die Angaben der Partei bekannt ist, bestimmt das Parteiengesetz in § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG auch insoweit eine Frist, als die Partei ihren Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des dem Festsetzungsjahr folgenden Jahres einreichen muss, damit sie den Anspruch auf staatliche Mittel insgesamt (einschließlich der Wählerstimmen) nicht verliert. Auch daraus kann jedoch nicht mit der Beklagten geschlossen werden, dass §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG ein gestuftes Sanktionensystem für inhaltlich fehlerhafte Rechenschaftsberichte darstellten. Zum einen hängt die Höhe des Wählerstimmenanteils von der Mitwirkung der jeweiligen Partei ab, da nach § 19 Abs. 5 PartG die Angaben des Rechenschaftsberichts der Berechnung der relativen Obergrenze zugrunde zu legen sind. Zum anderen ist die Vorschrift des § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG mit Blick darauf in das Parteiengesetz aufgenommen worden, dass die frühere Rechtslage, die für die Festsetzung keine Frist für die Einreichung der Rechenschaftsberichte vorsah, der mittelverwaltenden Behörde erhebliche Probleme bereitete (vgl. Depenheuer/Grzeszick, DVBl. 2000, 736 [738]). So führte die frühere Präsidentin des Deutschen Bundestages in ihrem “Bericht über die Rechenschaftsberichte 1991 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes (PartG)” aus, dass von einigen Parteien die Abgabefrist nicht eingehalten worden sei, eine unmittelbare Rechtsfolge an einen verspätet eingereichten Rechenschaftsbericht jedoch nicht geknüpft werde, was zur Folge habe, dass ein Anspruch darum wieder aufleben könne, sobald ein Bericht eingereicht worden sei (BT Drs. 12/5575 S. 16, 20). Das Fehlen einer Ausschlussfrist beanstandete die damalige Präsidentin des Deutschen Bundestages ferner im Gesetzgebungsverfahren zum Parteiengesetz von 1994 in einem Schreiben an verschiedene Ausschüsse des Bundestages vom 20. Oktober 1993, indem sie auf die haushaltsrechtlichen Schwierigkeiten hinwies, die dadurch entstünden, dass staatliche Mittel rückwirkend ausgezahlt werden müssten, wenn eine Partei unter Umständen erst mehrere Jahre später den verfristeten Rechenschaftsbericht doch noch einreiche.
Der Zweck einerseits, den der Rechenschaftsbericht im Festsetzungsverfahren erfüllen soll, sowie andererseits die der Behörde mögliche Prüfung des vorzulegenden Rechenschaftsberichts sind auch Anknüpfungspunkte zur Ermittlung des Maßstabs, der im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG an den vorzulegenden Rechenschaftsbericht anzulegen ist.
Wie dargelegt besteht kein Zweifel daran, dass die Parteien nach den Vorschriften über die Rechenschaftslegung verpflichtet sind, inhaltlich richtige Angaben in ihren Rechenschaftsberichten zu machen. Ebensowenig ist zweifelhaft, dass der Präsident des Deutschen Bundestages jedenfalls insoweit berechtigt ist, die Rechenschaftsberichte auch auf ihre inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen, als die in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten Zuwendungen nach § 19 Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 PartG Grundlage für die Berechnung der Höhe der staatlichen Mittel für Zuwendungen sind und der Bundestagspräsident in Anwendung des § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG nur staatliche Mittel in Höhe der tatsächlich von den Parteien erhaltenen Zuwendungen bis zu 6.000 DM je natürliche Person berücksichtigen und damit prüfen darf, in welcher Höhe der Anspruch entstanden ist. Hieraus folgt jedoch nicht, dass der Anspruch auf Festsetzung staatlicher Mittel schon dem Grunde nach von einer vollständigen inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts abhängt. Eine derartige Verknüpfung zwischen inhaltlicher Richtigkeit und Mittelgewährung lässt sich auch nicht daraus herleiten, dass der Präsident des Deutschen Bundestages gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG prüft, ob der Rechenschaftsbericht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspricht. Diese Regelung, die in das Parteiengesetz von 1984 aufgenommen wurde, hatte der Innenausschuss im Gesetzgebungsverfahren nämlich dahingehend erläutert, dass der Präsident des Deutschen Bundestages prüfen solle, ob der Rechenschaftsbericht formell den Bestimmungen des Parteiengesetzes genüge (BT-Drs. 10/697 S. 5 f.). Eine Überprüfung, ob die Angaben zu Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei inhaltlich überhaupt zutreffend sind, dürfte dem Bundestagspräsidenten auch aus eigenem Wissen und dazu innerhalb der vom Parteiengesetz vorgesehenen Zeitspanne von zwei Monaten ab dem 30. September des Festsetzungsjahres (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG) bis zu dem als Zeitpunkt für die endgültige Festsetzung in § 19 Abs. 2 PartG vorgesehenen 1. Dezember des Festsetzungsjahres für alle anspruchsberechtigten Parteien nicht möglich sein. Entsprechend beschränkt sich der Bundestagspräsident grundsätzlich darauf, die materiellen Ausweisungen der Rechenschaftsberichte lediglich auf Schlüssigkeit zu prüfen, ferner die Vollständigkeit und Richtigkeit der einzelnen Ausweise in den Rechenschaftsberichten nur zu überprüfen, soweit dies auf Grund eigener amtlicher Unterlagen möglich ist sowie eine materielle Prüfung dann durchzuführen, wenn nicht zuletzt als Ausfluss der öffentlichen Kontrolle durch die Verteilung der Rechenschaftsberichte als Bundestagsdrucksache von Dritten auf inhaltliche Fehler hingewiesen werde (“Bericht über die Rechenschaftsberichte 1994 und 1995 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes”, BT-Drs. 13/8888 S. 12 f.; “Bericht über die Rechenschaftsberichte 1996, 1997 und 1998 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien gemäß § 23 Abs. 5 des Parteiengesetzes”, BT-Drs. 14/4747 S. 11, 17). Verschwiegene Einnahmen, Ausgaben oder Vermögenswerte lassen sich auch gar nicht allein anhand eines eingereichten Rechenschaftsberichts aufdecken. Auch der inhaltliche Fehler des Rechenschaftsberichts der Klägerin im Hinblick auf den nicht ausgewiesenen Vermögensbestand des Landesverbandes Hessen in Höhe von ca. 18 Millionen DM ist von dritter Seite aufgedeckt worden. Mit letzter Sicherheit wird daher zu keinem Zeitpunkt gesagt werden können, ob ein Rechenschaftsbericht tatsächlich inhaltlich fehlerfrei ist
Auch die systematische Gesetzesauslegung ergibt, dass ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht im Sinne eines formal richtigen Rechenschaftsberichts zu verstehen ist und dass § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG inhaltliche Fehler im Rechenschaft nicht mit der Sanktion des Verlusts des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen belegt.
Würde man den Begriff des materiell richtigen Rechenschaftsberichts zugrunde legen mit der Folge, dass die bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres erfolgte Einreichung eines inhaltlich fehlerhaften Rechenschaftsberichts der Nichteinreichung gleichkäme, wäre nämlich die Vorschrift des § 23 a PartG nicht verständlich. Nach § 23 a Abs. 1 Satz 1 PartG verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrages, wenn sie Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht hat. Da die Falsch- bzw. Nichtdeklarierung von Spenden im Rechenschaftsbericht diesen auch inhaltlich fehlerhaft macht, müsste neben der Sanktion des § 23 a PartG in Anwendung des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG der umfangreichere Verlust des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen eintreten. Hielte man deswegen bei inhaltlichen Fehlern des Rechenschaftsberichts im Zusammenhang mit Spenden allein § 23 a PartG für anwendbar, ergäbe sich ein Wertungswiderspruch. Dann würde nämlich eine nicht veröffentlichte Spende nach § 23 a PartG einen Anspruchsverlust in doppelter Höhe des Betrages nach sich ziehen, wohingegen die Nichtangabe eines Vermögenswertes gleicher Höhe nach § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG den umfangreicheren Anspruchsverlust auf alle staatlichen Mittel zur Folge hätte (Depenheuer/Grzeszick, DVBl. 2000, 736 [740]; Flume Der Betrieb 2000, S. I [II]; Huber DÖV 2000, 745 [749]; Ipsen JZ 2000, 685 [691]; a.A. z.B. Heinig/Streit JURA 2000, 393 [400], die die Sanktion des § 23 a PartG nur bei unwesentlichen Fehlern eingreifen lassen wollen). Daraus kann nur der Schluss gezogen werden, dass § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG keine inhaltlichen Fehler des Rechenschaftsberichts ahnden will, sondern den Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen bereits dann entstehen lässt, wenn ein nur formal richtiger Rechenschaftsbericht fristgemäß eingereicht wird (Depenheuer/Grzeszick, DVBl. 2000, 736 [737 ff.]; Koch NJW 2000, 1004 [1006]). Das Parteiengesetz enthält keine Sanktionsnorm für Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts (Flume Der Betrieb 2000, S. I [II]). § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG sowie auch § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG sind anders als § 23 a PartG nicht als echte Sanktionsnormen bei Verletzungen der Publizitätspflicht ausgestaltet, wozu sie auch als auf die Erzwingung der Abgabe von Rechenschaftsberichten zugeschnittene Vorschriften angesichts dessen, dass sich inhaltliche Fehler wie z.B. verschwiegene Vermögenswerte im Regelfall erst im Nachhinein herausstellen werden, gar nicht geeignet sind (vgl. Ipsen JZ 2000, 685 [691]).
Die Auffassung der Beklagten, dass der exklusive Anwendungsbereich des § 23 a Abs. 1 Satz 1 PartG bei der Sanktionierung unzulässiger oder nicht bzw. falsch deklarierter Spenden liege, die die Schwelle wesentlicher Unrichtigkeit des Rechenschaftsberichts nicht erreichten, lässt sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Gesetzesgeschichte des Parteiengesetzes herleiten. Der weitere Vortrag der Beklagten, dass die Angabe rechtswidrig erlangter Spenden bzw. die Nichtangabe von Spenden in der Regel einen Rechenschaftsbericht nicht im wesentlichen inhaltlich fehlerhaft machten, weil die Wesentlichkeitsgrenze nicht überschritten werde, ist zudem nicht überzeugend. Es mag in der Praxis bisher so gewesen sein, dass Verstöße gegen die Publizitätspflicht insofern die von der Beklagten für maßgeblich gehaltene 5 %-Grenze nicht überschritten haben. Dennoch ist denkbar, dass die 5 %-Grenze insbesondere bei kleineren Parteien erreicht wird. Im übrigen ist im Hinblick auf die vom Bundesverfassungsgericht betonte Aufgabe des Tranparenzgebots, den möglichen Einfluss des Geldes oder geldwerter Zuwendungen auf den Prozess der politischen Willensbildung des Volkes dem Wähler offen zu legen (BVerfGE 85, 264 [319 ff.]), nicht einzusehen, dass eine vorsätzliche Falschausweisung von – auch geringeren – Spenden als unwesentlich bewertet werden kann (Cornils VerwArch 2000, 327 [350]; vgl. Klein, NJW 2000, 1441 [1447]).
Ohnehin ergibt sich die von der Beklagten vorgenommene Differenzierung, dass die Einreichung eines mit wesentlichen inhaltlichen Fehlern behafteten Rechenschaftsberichts zu einer Sanktion in Gestalt des Anspruchsverlusts auf staatliche Mittel führe, nicht aus dem Parteiengesetz. Das von der Beklagten für maßgeblich gehaltene Kriterium, dass für die Frage, ob ein Rechenschaftsbericht im wesentlichen inhaltlich richtig oder unrichtig sei, entsprechend der Grundsätze einer ordnungsgemäßen Buchführung die 5 %-Grenze anzusetzen sei, hat im Parteiengesetz keinen Niederschlag gefunden. Weder aus §§ 24 Abs. 1 Satz 2, 28 Sätze 1 und 2 PartG, die für die Rechenschaftslegung auf die “Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung” verweisen, noch aus der Vorschrift des § 27 Abs. 2 Satz 3 PartG, wonach sonstige Einnahmen im Rechenschaftsbericht nur aufzugliedern und zu erläutern sind, wenn sie mehr als 5 % ausmachten, kann geschlossen werden, dass der Gesetzgeber mit den §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG Sanktionsnormen schaffen wollte, um eine Partei, die einen Rechenschaftsbericht einreicht, dessen Unrichtigkeit die Wesentlichkeitsgrenze von 5 % zu der im übrigen nicht näher bestimmten Bezugsgröße überschreitet, mit dem Entzug staatlicher Mittel zu bestrafen.
Für die Auslegung, dass der für den Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen einzureichende, den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechende Rechenschaftsbericht im Sinne eines formal richtigen Rechenschaftsberichts zu verstehen ist, spricht schließlich auch die Gesetzesgeschichte.
Auch wenn auf Grund der Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen-Kommission von 1983 (Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung vom 18. April 1983, Bundesanzeiger Verlagsges.mbH. S. 181) zwecks Herstellung einer größeren Transparenz der Parteifinanzen die Rechenschaftspflicht der Parteien erweitert wurde, indem die Parteien durch die Änderung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG vom 21. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1481) und gemäß § 24 Abs. 1 PartG in der seit dem 1. Januar 1984 geltenden Fassung (Bekanntmachung der Neufassung vom 15. Februar 1984, BGBl. I S. 242) verpflichtet wurden, in den jährlichen Rechenschaftsberichten neben der zuvor schon notwendigen Einnahmenrechnung zusätzlich auch eine bisher nicht erforderliche Ausgaben- und Vermögensrechnung vorzulegen, ergeben sich jedoch hieraus keine Anhaltspunkte dafür, dass ein den Vorschriften des Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht nur ein solcher ist, der inhaltlich richtige Angaben macht. Im Gegenteil spricht die bereits erwähnte Erläuterung des Innenausschusses zu § 23 Abs. 3 Satz 1 PartG, der Bundestagspräsident solle prüfen, ob der Rechenschaftsbericht formell den Bestimmungen des Parteiengesetzes genügt (BT-Drs. 10/697 S. 5 f.), dafür, dass dem Parteiengesetz der Begriff des formal richtigen Rechenschaftsberichts zugrunde liegt.
Bemerkenswert ist zudem, dass der Gesetzgeber des Parteiengesetzes von 1984 zwar die Stärkung des Transparenzgebots bezweckt hatte, dennoch – mit Ausnahme des § 23 a PartG im Hinblick auf rechtswidrig erlangte Spenden – keine Vorschriften eingeführt hatte, die im übrigen inhaltliche Fehler im Rechenschaftsbericht mit einem Verlust des Anspruchs auf die Wahlkampfkostenerstattung ahndeten. Dies belegt, dass auch der Gesetzgeber des Parteiengesetzes von 1994 die Fristenbestimmungen der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht als Sanktionen zur Durchsetzung des Transparenzgebots vorgesehen hat, sondern allein deswegen, weil auch im Hinblick auf das im Parteiengesetz völlig anders ausgestaltete System der staatlichen Parteienfinanzierung derartige Regelungen erforderlich erachtet wurden, um einen frühzeitigen Abschluss des Festsetzungsverfahrens gewährleisten zu können.
Allerdings wurde die Änderung des Parteiengesetzes hinsichtlich der Parteienfinanzierung erforderlich, weil das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 9. April 1992 (BVerfGE 85, 264 ff.) wesentliche Teile der bisherigen staatlichen Wahlkampfkostenerstattung für verfassungswidrig erklärt und den Gesetzgeber verpflichtet hatte, spätestens zum 1. Januar 1994 eine Neuregelung zu treffen. Dennoch können die Neuregelungen der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG nicht als Reaktion des Gesetzgebers auf das Urteil dahingehend verstanden werden, dass durch sie inhaltlich fehlerhafte Rechenschaftsberichte zur Durchsetzung des Transparenzgebots sanktioniert werden sollen, denn das Bundesverfassungsgericht hatte in seiner Entscheidung das Fehlen derartiger Sanktionsnormen nicht beanstandet. Auch die anschließend von der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung am 17. Februar 1993 vorgelegten Empfehlungen für ein neues System der staatlichen Parteienfinanzierung (BT-Drs. 12/4425) beschäftigten sich nicht mit der Frage, ob inhaltliche Fehler im Rechenschaftsbericht generell mit Sanktionen zu belegen seien. Zwar sollten für Zuwiderhandlungen gegen Publizitätspflichten härtere Sanktionen drohen. Der im übrigen nicht Gesetz gewordene Vorschlag der Kommission bezog sich aber allein auf die für Spenden vorhandene Regelung des § 23 a Abs. 1 PartG, indem der dort vorgesehene Verfall des zweifachen Betrages auf das Fünffache angehoben werden sollte (BT-Drs. 12/4425, S. 43).
Das Parteiengesetz von 1994 mit den Neuregelungen der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG geht auf einen Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. vom 28. September 1993 (BT-Drs. 12/5774) zurück. Nach der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf ist Voraussetzung für die Zahlung staatlicher Mittel die Vorlage eines Rechenschaftsberichts, dessen Angaben gegenüber der bisher geltenden Regelung aus Gründen der Transparenz und auch als Grundlage für die Berechnung der staatlichen Zuschüsse differenzierter und umfassender sein müssten (BT-Drs. 12/5774 S. 13 zu Nr. 4).
Die Begründung zu § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG (BT-Drs. 12/5774 S. 15) lautet wie folgt: “Um die endgültige Festsetzung der staatlichen Mittel für die Parteien zum Ende des Jahres abschließen zu können und um gleichzeitig die Parteien zur Einhaltung der in § 23 Abs. 2 vorgesehenen Fristen anzuhalten, erfolgt die endgültige Festsetzung nach dem 31. Dezember ohne Berücksichtigung etwaiger Zuwendungen an die “säumige” Partei.”
Der Entwurf zu § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG unterschied sich wie oben bereits erwähnt hingegen ursprünglich von seiner zu Gesetz gewordenen Fassung, indem er bestimmte, dass eine Partei ihren Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen verliert, wenn sie keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres eingereicht hat. Wie bereits dargelegt, sollte diese mit der Verfahrensvorschrift des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG korrespondieren und die entsprechende materielle Regelung des Anspruchsverlusts enthalten (BT-Drs. 12/5774 S. 16).
Aus dieser Gesetzesbegründung lässt sich insgesamt nur entnehmen, dass mit der Fristenregelung die Parteien dazu angehalten werden sollten, ihrer Rechenschaftslegungspflicht zeitig in einer formal richtigen, die Berechnung der staatlichen Mittel ermöglichenden Weise nachzukommen, um so einen zügigen Abschluss des Festsetzungsverfahrens zu erreichen. Aus ihr ergeben sich hingegen keine Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber einen den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Rechenschaftsbericht im Sinne eines inhaltlich richtigen Rechenschaftsberichts verstanden wissen und damit die Zahlung staatlicher Mittel für Zuwendungen von der Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts abhängig machen wollte (Depenheuer/Grzeszick, DVBl. 2000, 736 [738]; Klein NJW 2000, 1441 [1445, Fn. 35]).
Ein derartiger Rückschluss ergibt sich auch nicht aus den Beratungen zum Gesetzesentwurf in der 80. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 29. Oktober 1993.
Nach dem Kurzprotokoll des Innenausschusses des Deutschen Bundestages warf der Abgeordnete Dr. Burkhard Hirsch zu § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG zwar die Frage auf, was geschehe, wenn es aus wichtigen Gründen zu einer Fristüberschreitung komme, oder wenn der Bericht zwar fristgerecht vorgelegt werde, aber nach der Prüfung nicht den Vorschriften des Fünften Abschnitts entspreche. Er fragte, ob man einen totalen Ausschluss ohne die Möglichkeit einer Nachbesserung wirklich wolle, da immer einmal etwas schiefgehen könne (Kurzprotokoll S. 10). Die nachfolgenden Äußerungen der Ausschussmitglieder betrafen dann allein die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ein Rechenschaftsbericht vorgelegt werden soll. Dabei betonte Dr. Burkhard Hirsch die Intention der Regelung, dass keine Mittelauszahlung erfolge, solange kein Rechenschaftsbericht vorliege und dass es endgültige Sanktionen erst geben solle, wenn bis zum Ende des folgenden Jahres nichts gemacht worden sei. Denn das Problem der Bundestagspräsidentin sei, dass es bei der jetzigen Regelung, nach der verfahren werde, keine Endstufe gebe (Kurzprotokoll S. 11 f.).
Die Beratungen im Innenausschuss führten zwar im Ergebnis dazu, dass § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG einen anderen Regelungsgegenstand erhielt, indem in dieser Vorschrift nunmehr der Verlust des Anspruchs auf sämtliche staatliche Mittel bei Nichteinreichung eines den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechenden Rechenschaftsberichts bis zum 31. Dezember des dem Festsetzungsjahr folgenden Jahres aufgenommen wurde, während der ursprünglich allein als Verfahrensvorschrift vorgesehene § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG nunmehr regelte, dass für den Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen der Rechenschaftsbericht ein Jahr früher einzureichen ist. Für die Frage, ob ein “den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender” Rechenschaftsbericht im Sinne eines formal richtigen oder eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts zu verstehen ist, geben die Beratungen jedoch keinen Aufschluss. Damit findet sich in der Entstehungsgeschichte aber auch keine Stütze für die Auffassung der Beklagten, dass der Gesetzgeber des Parteiengesetzes von 1994 mit den Vorschriften der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG ein abgestuftes Sanktionensystem schaffen wollte, um inhaltliche Fehler im Rechenschaftsbericht zu ahnden.
Die so gefundene Auslegung verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers und nicht der mittelverwaltenden Behörde, die Frage der Sanktionierung fehlerhaft rechenschaftslegender Parteien unter Berücksichtigung des sich aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitenden Bestimmtheitsgrundsatzes zu regeln (Depenheuer/Grzeszick, DVBl. 2000, 736 [739]). Die von der Beklagten vorgenommene erweiternde Auslegung der §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 3 PartG wäre nur rechtlich zulässig und geboten, wenn der Umstand, dass mit Ausnahme der von § 23 a PartG erfassten Verstöße im Zusammenhang mit Spenden Verstöße gegen die Pflicht zur wahrheitsgemäßen Angabe von Einnahmen, Ausgaben und Vermögen sanktionslos bleiben, nicht im Einklang mit der Verfassung stünde. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft legen. Dem Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG liegt die Erwägung zugrunde, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Der mögliche Einfluss des Geldes oder geldwerter Zuwendungen auf den Prozess der politischen Willensbildung des Volkes soll vor dem Wähler offen gelegt werden. Auch wenn Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG seinem Wortlaut nach dafür spricht, dass eine möglichst vollständige Rechenschaftspflicht besteht, sind dem Gesetzgeber durch die in Art. 21 Abs. 3 GG eröffnete Regelungsbefugnis gewisse Einschränkungen dieser Offenlegungspflicht erlaubt, mögen sie die Form der Rechenschaftslegung oder Art und Höhe der erfassten Einnahmen betreffen (BVerfGE 85, 264 [319 ff.]). Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG statuiert damit keine Pflicht des Gesetzgebers, dem Publizitätsgebot durch Sanktionierung der Parteien bei Verletzung der Rechenschaftspflicht Geltung zu verschaffen (Huber DÖV 2000, 745 [751]). Das Transparenzgebot der Verfassung dient auch nicht dem Zweck, eine korrekte Finanzwirtschaft der Parteien zu gewährleisten (Klein NJW 2000, 1441 [1442]). Transparenz entsteht zudem auch dadurch, dass eine inhaltlich fehlerhafte Rechenschaftslegung öffentlich gemacht wird, wie dies durch den vom Präsidenten des Deutschen Bundestages gemäß § 23 Abs. 5 PartG zu erstattenden, als Bundesdrucksache zu verteilenden Bericht über die Rechenschaftsberichte der Parteien geschieht. Die mit einem öffentlichen Finanzskandal einhergehende Anprangerung und Blamage der Partei und etwaige Folgen bei nächsten Wahlen dürfte die Partei nicht weniger als verwaltungsrechtliche Sanktionen belasten (Huber DÖV 2000, 745 [753]; Depenheuer/Grzeszick DVBl. 2000, 736 [741]). Allem Bemühen, dem Zweck der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG gerecht zu werden, sind schließlich Grenzen gesetzt. Das Ziel, Einflussnahmen auf den Prozess der politischen Willensbildung des Volkes durch die Zuwendung von Geld und geldwerten Leistungen durch deren Offenlegung durchschaubar zu machen und sie so letztlich zu neutralisieren, wird durch Rechtsvorschriften stets nur annäherungsweise zu erreichen sein. Letztlich liegt es in der Verantwortung der Parteien selbst, den sachwidrigen Einfluss finanzkräftiger Interessenten vom sachgerechten zu unterscheiden und dem auf sie eindrängenden Druck der Interessenten zu widerstehen (BVerfGE 85, 264 [326]).
Damit ist es rechtlich hinzunehmen, dass der Gesetzgeber kein lückenloses Sanktionensystem geschaffen hat mit der Folge, dass Verletzungen des Transparenzgebots in Gestalt nicht deklarierter Vermögenswerte folgenlos bleiben.
Ferner hat die Auslegung, dass es für das Entstehen des Anspruchs auf staatliche Mittel für Zuwendungen allein auf die fristgemäße Einreichung eines formal richtigen Rechenschaftsberichts ankommt, auch keineswegs zur Folge, dass sich die Parteien durch falsche Angaben staatliche Mittel gewissermaßen selbst gewähren könnten. Nicht ordnungsgemäße Angaben einer Partei in Bezug auf die von ihr erhaltenen Zuwendungen bleiben nicht folgenlos. Sollte eine Partei nämlich innerhalb der Frist des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG lediglich einen Rechenschaftsbericht einreichen, der entgegen § 24 Abs. 5 PartG keine Angaben zu den Zuwendungen enthält, läge bereits kein formal richtiger Rechenschaftsbericht und damit kein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht vor mit der Folge, dass die Partei keinen Anspruch auf staatliche Mittel für Zuwendungen haben würde. Für den Fall, dass eine Partei ihre Zuwendungen zu hoch angeben würde, läge zwar ein formal richtiger Rechenschaftsbericht vor. Die Beklagte wäre jedoch gemäß § 18 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PartG berechtigt und verpflichtet, staatliche Mittel hinsichtlich des Zuwendungsanteils nur entsprechend der Höhe der tatsächlich an die Partei ergangenen Zuwendungen festzusetzen. Erhielte der Präsident des Deutschen Bundestages erst nachträglich von der inhaltlichen Fehlerhaftigkeit des Rechenschaftsberichts in Bezug auf die Höhe der Zuwendungen Kenntnis, käme eine Rückforderung staatlicher Mittel nach §§ 48, 49 a VwVfG in Betracht, weil in diesem Fall die betreffende Partei infolge einer zu hohen Angabe der an sie ergangenen Mitgliedsbeiträge und Spenden staatliche Mittel in einer nicht von ihr zu beanspruchenden Höhe erhalten hätte.
Da die Klägerin Anspruch auf staatliche Mittel für die von ihr erhaltenen Zuwendungen hat, ist der Bescheid vom 14. Februar 2000 auch insoweit rechtswidrig, als der Bundestagspräsident darin den Differenzbetrag zwischen der vorläufigen Festsetzung vom 24. November 1999 und der endgültigen Festsetzung in vollem Umfang zurückgefordert und den 1. Abschlag 2000 mit dem Rückforderungsbetrag verrechnet hat. Eine Rückforderung und Verrechnung nach § 19 Abs. 4 Satz 4 PartG kommt nämlich nur in Höhe von 310.836,29 DM dem Differenzbetrag zwischen vorläufiger Festsetzung und einer endgültigen Festsetzung der staatlichen Mittel unter Einberechnung der an die Klägerin erfolgten Zuwendungen in Betracht. Die Klägerin kann daher die Auszahlung des ihr gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG zu gewährenden 1. Abschlags für das Festsetzungsjahr 2000 in Höhe von 5.499.850,53 DM abzüglich eines Betrages von 310.386,29 DM verlangen.
Ferner sind auch die an die Beigeladenen zu 1. bis 17. ergangenen Bescheide des Präsidenten des Deutschen Bundestages insoweit rechtswidrig, als in ihnen staatliche Mittel für die Beigeladenen ohne Berücksichtigung der von der Klägerin erhaltenen Zuwendungen endgültig festgesetzt werden. Da die Festsetzung der staatlichen Mittel für Zuwendungen unter Berücksichtigung der Zuwendungen für die Klägerin erfolgen musste, fallen die den Beigeladenen zustehenden staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG entsprechend niedriger aus.
Die Kostenentscheidung zu Lasten der Beklagten folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Der Klägerin wurden demgegenüber trotz der von ihr erklärten Klagerücknahme und der an sich nach § 155 Abs. 2 VwGO eintretenden Kostenfolge keine Kosten auferlegt, weil der zurückgenommene Teil der Klage gegenüber dem zur Entscheidung verbliebenen Streitgegenstand nicht ins Gewicht fällt. Die Kostenentscheidung zu Lasten der Beigeladenen zu 10. folgt aus §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO, weil sie sich dem Antrag der Beklagten auf Klageabweisung angeschlossen hat. Die Beigeladenen zu 1. bis 9. und 11. bis 18. haben in Anwendung des § 162 Abs. 3 VwGO ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen, da sie keine Anträge gestellt und sich damit keinem Prozessrisiko ausgesetzt haben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO.
Die Sprungrevision war gemäß den §§ 134 Absätze 1 und 2, 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Frage, ob § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG dahin auszulegen ist, dass der Anspruch einer Partei auf Festsetzung staatlicher Mittel für Zuwendungen entsteht, wenn sie bis zum 31. Dezember des Festsetzungsjahres einen formal richtigen Rechenschaftsbericht vorlegt, grundsätzliche Bedeutung hat.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Ferner sind in dem Antrag die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.
Für das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen.
Statt des Antrages auf Zulassung der Berufung ist auch die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zulässig. Die Revision ist durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule bei dem Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstraße 7, 10557 Berlin, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen und spätestens innerhalb zwei Monaten nach Zustellung des Urteils durch einen bei dem Bundesverwaltungsgericht, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, einzureichenden Schriftsatz zu begründen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich hierbei auch durch Beamte und Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Sie kann nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden (§ 134 Abs. 4 VwGO). Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten und die verletzte Rechtsnorm angeben (§ 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO). Die schriftliche Zustimmung des Rechtsmittelgegners ist der Revisionsschrift beizufügen (§ 134 Abs. 1 Satz 3 VwGO).